COLOMBIA: DEMOCRACIA INCOMPLETA INTRODUCCIÓN A LA OPOSICIÓN POLÍTICA
Dentro de las actividades de investigación que la Asistencia adelanta, se consideró conveniente hacer un estudio sobre la oposición en Colombia teniendo en cuenta que la bibliografía sobre el tema es escasa y que se trata de un aspecto de gran importancia en cualquier sistema democrático, más aún, en el caso que se estudia, por tratarse de un país con un conflicto armado de más de cuatro décadas.
Desde los años cincuenta se hace referencia a la necesidad de un estatuto de la oposición, pero hasta la Constitución de 1991 se adoptaron normas que definen su ámbito y las garantías que lo integran. A pesar de que los derechos consagrados en el artículo 112 de la Carta Política son desarrollados en la ley 130 de 1994, es claro que en Colombia el tema trasciende la observancia del derecho de réplica, el acceso a la información y a los medios de comunicación. El establecimiento de un esquema gobierno–oposición encuentra múltiples dificultades. Las razones se remontan al sistema de alternación y paridad del Frente Nacional, a su extensión con el parágrafo del artículo 120 introducido en la reforma constitucional de 1968 y a las consecuencias en el funcionamiento de los partidos políticos. La “clientelización” de la relación entre organizaciones políticas y ciudadanos, de por sí deformadora de la democracia y obstáculo para que los partidos cumplan su función de agregación y representación de intereses, se convirtió en el primer impedimento para que el partido derrotado en las elecciones asumiera la oposición al gobierno, con el fin de ejercer la critica y convertirse en alternativa política. Así las cosas, aún después de la Asamblea Nacional Constituyente, la democracia sigue incompleta, pues carece de un elemento fundamental para su plena vigencia y la del Estado de Derecho: la oposición política.
Desde los años cincuenta se hace referencia a la necesidad de un estatuto de la oposición, pero hasta la Constitución de 1991 se adoptaron normas que definen su ámbito y las garantías que lo integran. A pesar de que los derechos consagrados en el artículo 112 de la Carta Política son desarrollados en la ley 130 de 1994, es claro que en Colombia el tema trasciende la observancia del derecho de réplica, el acceso a la información y a los medios de comunicación. El establecimiento de un esquema gobierno–oposición encuentra múltiples dificultades. Las razones se remontan al sistema de alternación y paridad del Frente Nacional, a su extensión con el parágrafo del artículo 120 introducido en la reforma constitucional de 1968 y a las consecuencias en el funcionamiento de los partidos políticos. La “clientelización” de la relación entre organizaciones políticas y ciudadanos, de por sí deformadora de la democracia y obstáculo para que los partidos cumplan su función de agregación y representación de intereses, se convirtió en el primer impedimento para que el partido derrotado en las elecciones asumiera la oposición al gobierno, con el fin de ejercer la critica y convertirse en alternativa política. Así las cosas, aún después de la Asamblea Nacional Constituyente, la democracia sigue incompleta, pues carece de un elemento fundamental para su plena vigencia y la del Estado de Derecho: la oposición política.
Los mecanismos para evitar que en la democracia colombiana existan partidos de oposición sólidos, varían desde la violencia política de los años cincuenta, hasta las masacres y asesinatos producidos por grupos paramilitares, en las dos últimas décadas. Al fraude electoral, comprobado hasta la saciedad,
se adiciona la tendencia a emplear la mayoría en el parlamento o los
acuerdos entre élites, para diseñar un sistema político cerrado y excluyente que golpea a la oposición o dificultar su acceso al gobierno. Todo esto, se acompaña por una reproducción electoral dependiente del acceso al Estado y que facilita a los gobiernos estimular la deslealtad política, configurándose en los años noventa una especie de sistema político del transfuguismo. Estos aspectos se encuentran en diversos episodios narrados en el documento y son la base de la propuesta de reformas que hace parte del último capítulo.
El texto no pretende presentar una teoría sobre la oposición política, ni analizar las diferentes ópticas con las cuales autores como Dahl, Sartori, o Pasquino se aproximan al tema. El propósito es otro. Se trata de identificar los principales problemas que desde la mitad del siglo XX presenta el ejercicio de la oposición organizada y ejercida a través de los partidos políticos, destacar que ésta es una expresión del derecho fundamental a la participación política y formular recomendaciones que favorezcan la equidad en la competencia electoral y el ejercicio de la oposición con plenas garantías.
Además del recorrido histórico, se examina el concepto de oposición y el proceso de adopción del estatuto sobre la materia. Se excluye deliberadamente un análisis de los movimientos sociales y de otras formas de participación política, incluida la armada, que suelen identificarse como oposición extraparlamentaria.
El estudio se subtitula “Introducción a la oposición política”, principalmente porque el corto tiempo (tres meses 11/04 – 01/05) dispuesto para su elaboración no permitió hacer un minucioso análisis de la prensa escrita de las últimas cinco décadas y profundizar, como es ideal, en la organización que cada partido se ha dado para enfrentar la critica al gobierno, conocer con mayor detalle los principales sucesos, sus protagonistas y el contexto en que se presentó la oposición. También, porque hace parte del fin del estudio plantear inquietudes, más que ofrecer soluciones definitivas. Empero, del trabajo queda claro que es necesario analizar propuestas de fortalecimiento del control político del Congreso, como condición necesaria para el ejercicio adecuado de la oposición. De igual manera, es importante profundizar en temas como el sistema electoral, la financiación de las campañas, la protección jurisdiccional de los derechos de la oposición, la igualdad de acceso a los medios de comunicación y la imparcialidad de éstos en los procesos políticos, etc. La tarea apenas comienza y requiere un amplio debate nacional, que trascienda la adopción de normas coyunturales para enfrentar los efectos de la reelección presidencial.
Agradezco las sugerencias de los profesores: Rubén Sánchez David (Universidad del Rosario) respecto al epílogo, los comentarios históricos de Iván Marín (Escuela Superior de Administración Pública), la revisión, observaciones generales y contribución en la compilación y estudio de normas constitucionales de los países de América Latina, realizada por Domenico Pisciotti(Universidad Externado de Colombia).
PRIMERA PARTECINCUENTA AÑOS DE OPOSICIÓN POLITICA EN COLOMBIA
Semblanza HistóricaCAPÍTULO I
OPOSICIÓN POLÍTICA Y FRENTE NACIONAL
La inexistencia de oposición política organizada a través de los partidos políticos, impidió que la democracia colombiana contara con un mecanismo para el tratamiento de la controversia, promovió el continuismo institucional y escamoteó la esencia del debate político. Su ausencia dejó espacio a la utilización de las armas para impugnar al Estado y los gobiernos o como respuesta a las expresiones pacíficas de descontento ciudadano. La preferencia por la violencia, como instrumento de defensa e imposición de intereses políticos, económicos y sociales, centralizó la definición del modelo de sociedad en manos de los detentadores del poder y excluyó a los ciudadanos.OPOSICIÓN POLÍTICA Y FRENTE NACIONAL
Las guerras civiles del siglo XIX, el período conocido como “la violencia” partidista y el conflicto armado que se extiende hasta nuestros días, comprueba que Colombia ha sido un país de “guerra endémica permanente”1 e incapaz de construir condiciones que permitan el adecuado ejercicio de la oposición democrática. Esa dinámica de violencia y negación de la oposición se refleja en los cambios constitucionales2 y está relacionada con la incapacidad de superar las diferencias y los conflictos pacíficamente. Las constituciones se convirtieron en proyectos unilaterales de los vencedores en las guerras (constitución de 1886) o en las urnas (reforma constitucional de 1936), sembrando semillas de intolerancia y nuevas fuentes de perturbación.
Sin duda, las falencias que afectan el ejercicio de la oposición política están en el origen de los actuales conflictos bélicos. Las dificultades como proyecto de país democrático y pacífico, tienen fuerte relación con el ejercicio hegemónico del poder y la negación de espacios y garantías a los grupos de oposición. Las guerrillas liberales, la contraparte armada conservadora, la posterior transformación de las primeras en organizaciones comunistas y su respuesta en las autodefensas, significan la incapacidad inclusiva del sistema político colombiano. Considerando que el documento no busca realizar un análisis histórico a fondo del ejercicio de la oposición política, nos concentraremos en mencionar sus principales características a partir del Frente Nacional, necesarias para comprender el contexto en que se ha desarrollado y formular propuestas que faciliten su pleno ejercicio.
A. ANTECEDENTES POLÍTICOS
La división entre Gabriel Turbay y Jorge Eliécer Gaitán acabó con la “República Liberal” iniciada en 1930 y permitió el regreso al poder del
Conservatismo, en cabeza de Mariano Ospina Pérez. Aunque su partido continuaba
siendo minoría, pues obtuvo 565.849 sufragios frente a los 800.156 liberales, inició una gestión gubernamental bajo la cual se recrudeció gravemente la violencia partidista, a tal punto, que para las elecciones presidenciales de 1950 el Liberalismo retiró la candidatura de Darío Echandía3 , el país se encontraba en estado de sitio y el Congreso era escenario de agrios debates, que culminaron con la muerte de dos parlamentarios4 y su clausura en 1949.
La elección de Laureano Gómez en ese año como candidato único, quien curiosamente, a pesar del sectarismo partidista, obtuvo 1.140.122 votos, 225.883 menos que los depositados para todos los candidatos en las elecciones de 1946, los permanentes ataques a la oposición liberal y el creciente clima de incertidumbre, produjo lo que Echandía calificó como “golpe de opinión”. El levantamiento militar del 13 de junio de 1953, que depuso a Gómez, fue liderado por el General Gustavo Rojas Pinilla y contó con el decidido impulso del sector conservador orientado por Ospina Pérez y por el Partido Liberal. El régimen de facto fue legalizado por una Asamblea Nacional
Constituyente, mediante el acto legislativo 01 de 1953, que declaró vacante la Presidencia de la República y extendió la duración del nuevo gobierno hegemónico del poder y la negación de espacios y garantías a los grupos de oposición. Las guerrillas liberales, la contraparte armada conservadora, la posterior transformación de las primeras en organizaciones comunistas y su respuesta en las autodefensas, significan la incapacidad inclusiva del sistema político colombiano.
Considerando que el documento no busca realizar un análisis histórico a fondo del ejercicio de la oposición política, nos concentraremos en mencionar sus principales características a partir del Frente Nacional, necesarias para comprender el contexto en que se ha desarrollado y formular propuestas que faciliten su pleno ejercicio.
A. ANTECEDENTES POLÍTICOS
La división entre Gabriel Turbay y Jorge Eliécer Gaitán acabó con la “República Liberal” iniciada en 1930 y permitió el regreso al poder del
Conservatismo, en cabeza de Mariano Ospina Pérez. Aunque su partido continuaba siendo minoría, pues obtuvo 565.849 sufragios frente a los 800.156 liberales, inició una gestión gubernamental bajo la cual se recrudeció gravemente la violencia partidista, a tal punto, que para las elecciones presidenciales de 1950 el Liberalismo retiró la candidatura de Darío Echandía3 , el país se encontraba en estado de sitio y el Congreso era escenario de agrios debates, que culminaron con la muerte de dos parlamentarios4 y su clausura en 1949.
La elección de Laureano Gómez en ese año como candidato único, quien curiosamente, a pesar del sectarismo partidista, obtuvo 1.140.122 votos, 225.883 menos que los depositados para todos los candidatos en las elecciones de 1946, los permanentes ataques a la oposición liberal y el creciente clima de incertidumbre, produjo lo que Echandía calificó como “golpe de opinión”. El levantamiento militar del 13 de junio de 1953, que depuso a Gómez, fue liderado por el General Gustavo Rojas Pinilla y contó con el decidido impulso del sector conservador orientado por Ospina Pérez y por el Partido Liberal. El régimen de facto fue legalizado por una Asamblea Nacional
Constituyente, mediante el acto legislativo 01 de 1953, que declaró vacante la Presidencia de la República y extendió la duración del nuevo gobierno por el resto del período presidencial en curso. Los partidos buscaron el cese de la violencia en asocio con Rojas Pinilla, pero la alianza se derrumbo ante la tentativa del militar de perpetuarse en el poder, con la bandera del binomio pueblo – fuerzas armadas.
Esta vez, fueron los expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gómez quienes acordaron la caída del general y las reglas de juego que avalarían la convivencia de los dos partidos políticos, una vez se lograra la normalidad democrática. Los pactos de Benidorm y Sitges5 delinearon lo que se vino a conocer primero como Frente Civil y más adelante como Frente Nacional.
En Benidorm, el 24 de julio de 1956, Lleras y Gómez se reunieron por primera vez después de los acontecimientos de 1953. Ambos coincidieron en la necesidad de llevar al país a la recuperación del sistema democrático y recomendaron a “los dos partidos históricos una acción conjunta destinada a conseguir el rápido regreso a las formas institucionales de la vida política y a la reconquista de la libertad y las garantías”6 . Con esa declaración, se inició un complejo proceso de transición y de negociación política sobre las reglas de juego y el reparto del poder en los años posteriores. La caída de Rojas fue efecto de la cumbre que en principio era recibida con reserva por algunos sectores de los partidos.
Ambos líderes entendían la dificultad de regresar a un escenario electoral sin que previamente se tomaran medidas destinadas a garantizar la convivencia entre liberales y conservadores. Existía temor de que iniciar una abierta competencia electoral regresara al país a la violencia política. Por ese motivo, consideran que “se encuentra necesario y enteramente posible crear un gobierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos [...] Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales características que ponga en vigor las instituciones abolidas, manteniéndose unidos para sostenerlo hasta que el régimen civil esté libre de riesgos” 7 . Por encima del sectarismo, principal atadura a los partidos, la propuesta pretendía unir a los ciudadanos alrededor de la recuperación de la institucionalidad y de la pacificación.
Un año más tarde, en Sitges, se avanza en el diseño del régimen de coalición con el sistema de paridad que caracterizó el Frente Nacional. Ya caída la dictadura, los mismos protagonistas reiteran la necesidad de la paz entre los partidos, de rechazar la violencia y alcanzar la lucha política civilizada, al tiempo que suscriben una declaración en la que proponen reformas previas a las elecciones. Acuerdan un gobierno de coalición para un período de doce años, paridad en el gabinete y el establecimiento de la carrera de servicio civil. El legislativo debe obedecer al mismo criterio, conserva la elección directa de los ciudadanos y los dos partidos renuncian a ser mayoría en las cámaras, con lo cual se extiende la paridad del ejecutivo al Congreso y a las demás instancias de elección popular. Con esas medidas, se trataba de impedir la hegemonía de una fuerza política sobre la otra y sin importar el número de votos que obtuviera uno u otro partido, siempre estarían representados cada uno en el cincuenta por ciento del total de cada cámara.
La novedosa fórmula pasó por alto la existencia de pequeñas expresiones políticas como el Partido Comunista y el derecho de los ciudadanos a fundar nuevas organizaciones políticas. En los términos de los pactos fundadores del Frente Nacional las nuevas organizaciones partidistas quedaban al margen del sistema político, se negaba la oposición democrática y obligaba a esas fuerzas alternativas a presentarse en las elecciones bajo el rotulo de liberal y conservador, como más adelante se observará en el Movimiento Revolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular.
El problema que se presentó, consistía en escoger el mecanismo apropiado para efectuar la reforma constitucional. Gómez y Lleras descartaron la convocatoria de una Asamblea Constituyente y a cambio, sugirieron que “tales enmiendas se lleven a la aprobación o rechazo de la opinión pública por medio de un plebiscito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistema paritario en las corporaciones públicas y, en general, al entendimiento de los partidos, un apoyo indiscutible por la apelación a la fuente más pura del poder público.
B. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
1. Plebiscito de 1957 y acto legislativo 01 de 1959 El 1 de diciembre de 1957 se realizó el plebiscito convocado por la Junta Militar de Gobierno mediante el Decreto Legislativo No. 0247. Técnicamente era un referendo que reformó la carta política y en el que se reestablece la
constitución de 1886, se eliminan las modificaciones aprobadas por la Asamblea Constituyente de 1953 y se introducen las siguientes bases del Frente Nacional:
a. Los partidos Liberal y Conservador se colocan en pie de igualdad, deben mantener un permanente acuerdo y tienen conjuntamente la responsabilidad del gobierno que deben ejercer a nombre de los dos partidos, sin importar la filiación política de su titular.
b. En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta 1968, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos Liberal y Conservador. La norma consagró la posibilidad de que existieran dos o más listas de un mismo partido, caso en el cual, los escaños que corresponden al partido se asignarían entre sus listas teniendo en cuenta el sistema de cuociente electoral.
c. El número será par en todas las corporaciones públicas hasta 1968.
d. En el Senado de la República, la Cámara de Representantes, las asambleas departamentales y concejos municipales, se establece que la mayoría será de dos tercios de los votos. Esa es la regla general, pero se faculta al Congreso Nacional a señalar las materias que requerirán la mayoría simple absoluta .
e. Los ministros serán de libre nombramiento y remoción, pero representarán paritariamente a los partidos.
f. La designación de los funcionarios que no pertenezcan a la carrera administrativa deberá hacerse con el criterio de paridad política. Para proteger ese principio se prohíbe la actividad partidista a quienes hacen parte de la carrera.
g. La integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado obedecerá al mismo criterio de paridad partidista. Los magistrados serán inamovibles y para su designación operará la cooptación .
Al plebiscito concurrieron un número de ciudadanos sin antecedente en la vida democrática del país. A pesar de que la votación afirmativa fue altísima para la época (4.169.294 votos), no deja de llamar la atención la reticencia de amplios grupos ciudadanos en Boyacá y Santander, donde alrededor del 25% (68.888) y del 35% (80.327) de los sufragantes respectivamente, manifestaron su desaprobación.
A las normas incorporadas a la carta política se les dio el carácter casi de inmodificables, debido a la exigencia de que fueran aprobadas por la mayoría absoluta de los integrantes de ambas cámaras, en dos legislaturas ordinarias seguidas, y a que el constituyente primario, al aprobar el texto que se le presentó en el plebiscito, renunció a volverse a expresar por ese mecanismo sobre modificaciones a la Constitución .
Esto tiene explicación en la desconfianza de los dos partidos, que condujo a que se estableciera un procedimiento bastante agravado de reforma de la Constitución, bloqueando literalmente el sistema político hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia que declaró exequible el decreto mediante el cual se convocó a los ciudadanos a elegir una Asamblea Nacional Constituyente.
En la Declaración de Benidorm se establecía: “Para evitar también que el control de las cámaras quedara en manos de uno cualquiera de sus miembros habría que establecer que las decisiones del Congreso se tomaran por una mayoría calificada superior a la mitad más uno”.
10 El texto inicial se refería exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia. Mediante el decreto legislativo 0251 de octubre de 1957 la Junta Militar incluyó el Consejo de Estado.
11 El artículo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 señalaba: “En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la constitución”.
PROYECTO 26 INTEGRAL PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO
Departamento Voto SI Voto No Blancos Total
Antioquia 560.913 11.298 1.721 573.923
AtlÆntico 156.400 91 183 156.674
Bolivar 231.799 1.177 245 233.221
Boyaca 206.417 68.888 1.823 277.146
Caldas 396.377 5.664 640 402.681
Cauca 66.226 517 305 167.048
C rdoba 103.588 240 243 104.071
Cundinamarca 773.490 16.639 6.583 796.872
Choc 39.670 120 17 39.807
Huila 145.702 1.010 242 146.954
Magdalena 166.114 1.023 145 167.282
Nariæo 164.809 1.913 934 167.656
Nte de Santander 104.040 6.909 488 111.437
Santander 208.895 80.327 1.331 290.569
Tolima 250.427 5.323 2.133 257.913
Valle del Cauca 494.427 5.707 3.705 503.836
Totales 4.169.294 206.864 20.738 4.397.090
Antioquia 560.913 11.298 1.721 573.923
AtlÆntico 156.400 91 183 156.674
Bolivar 231.799 1.177 245 233.221
Boyaca 206.417 68.888 1.823 277.146
Caldas 396.377 5.664 640 402.681
Cauca 66.226 517 305 167.048
C rdoba 103.588 240 243 104.071
Cundinamarca 773.490 16.639 6.583 796.872
Choc 39.670 120 17 39.807
Huila 145.702 1.010 242 146.954
Magdalena 166.114 1.023 145 167.282
Nariæo 164.809 1.913 934 167.656
Nte de Santander 104.040 6.909 488 111.437
Santander 208.895 80.327 1.331 290.569
Tolima 250.427 5.323 2.133 257.913
Valle del Cauca 494.427 5.707 3.705 503.836
Totales 4.169.294 206.864 20.738 4.397.090
Cuadro 1 Resultados Electorales del Plebiscito de 1 de Diciembre de 1957
El 7 de noviembre de 1949 Darío Echandía en el Teatro Municipal de Bogotá anunció la noparticipación liberal en las elecciones presidenciales del 27 de ese mes. “Iremos a triunfar en las elecciones, cuando se logre restablecer el sistema legal de que ellas forman parte. Mientras tanto, el Partido Liberal no contribuirá a sancionar con su presencia en las urnas la imposición violenta de una minoría y no reconocerá los resultados de esa farsa innoble. Esta es la decisión del
candidato del partido en perfecto acuerdo con la Dirección Nacional Liberal. LLERAS RESTREPO, Carlos. Crónica de mi Propia Vida. Tomo IX. Ed. Círculo de Lectores. Bogotá D.C., 1992. .
4 En el recinto de la Cámara de Representantes fue asesinado, el 8 de septiembre de 1949, el representante a la Cámara por Boyacá Gustavo Jiménez. En el mismo atentado recibió una herida Jorge Soto del Corral que a la postre le costo la vida. Para ver un relato de los hechos:
Elegido Alberto Lleras Camargo como Presidente de la República frente a Jorge Leyva, con la votación más alta obtenida hasta la fecha por un aspirante a la jefatura del Estado, el marco constitucional del Frente Nacional se complementó con el Acto Legislativo 01 de 1959, que estableció el principio de alternación liberal-conservadora en el gobierno hasta 1974. Se fijó que el ejecutivo correspondería al Partido Conservador en 1962 y la alternancia operaría en los años siguientes. También incluyó cláusulas sobre el reemplazo en caso de falta del presidente.
La disposición consagró el monopolio político de los dos partidos y proscribió el ejercicio de la oposición democrática autónoma. No era posible la oposición a través de fuerzas políticas diferentes a los partidos tradicionales, pero al mismo tiempo, éstos tenían constitucionalmente la responsabilidad conjunta del gobierno. Además, en la práctica se obstaculizaba la creación de nuevos partidos, al impedírseles participar directamente en las elecciones, y a la oposición, que es un estadio en el camino para llegar al gobierno, se le privaba de esa posibilidad. El acto legislativo era contundente en ese aspecto: “la elección de Presidente de la República que se hiciere contraviniendo a lo dispuesto en este artículo, será nula”13 . Sus efectos fueron inmediatos y se plasmaron en la declaratoria de nulidad, que hiciera la Corte Electoral, de los votos depositados en las elecciones del 6 de mayo de 1962 a favor de Alfonso López Michelsen y Gustavo Rojas Pinilla.
Con el acto legislativo se pasó de una reforma plebiscitaria que evitaba la persecución al partido derrotado en las elecciones, a crear, con la alternación en el gobierno un nuevo partido conformado por las dos colectividades tradicionales.
El Partido del Frente Nacional generó que todas las fuerzas que se consideraban excluidas del sistema político y que no optaron en primera instancia por la lucha armada contra el Estado, se unieran en agrupaciones políticas que constituyeron la oposición al bipartidismo. Dichas organizaciones, como se verá más adelante, asumieron su rol de oposición a través de las urnas y del control político en el legislativo, otros se convirtieron en colectivos políticos de agitación ciudadana que renunciaron a participar en las elecciones. Cualquiera que fuera la modalidad que asumieran, la existencia de esos movimientos reflejaba que el país, una vez más, se dividía en dos bandos, los frentenacionalistas y sus opositores.
Muchos de estos últimos eran resultado de los cambios que experimentaba la sociedad colombiana en la década de los años sesenta y setenta. La urbanización y el aumento de la cobertura educativa proporcionaron una creciente franja de sectores políticos independientes, menos afectos a los partidos, más críticos e influenciados por procesos “revolucionarios” como los operados en Cuba con Fidel Castro o en Chile con Salvador Allende. A esto, debe adicionarse que los nuevos actores no encontraban espacios de expresión política en partidos carentes de institucionalidad, antidemocráticos, cerrados y reducidos a sus élites, primero nacionales y luego regionales. La falta de democracia interna para la toma de decisiones y selección de candidatos y la constitucionalización de la alternación y la paridad, favorecieron al establecimiento de los dos partidos, concentraron el poder en los “jefes naturales” y taponaron los espacios de participación para las nuevas generaciones, que no se cansaban en reclamar un cambio en la conducción de la política. Para las figuras jóvenes que buscaban una renovación, el Frente Nacional era un obstáculo que debía echarse abajo para dar lugar a sus legítimas aspiraciones. Todo esto, terminó alimentando una oposición restringida al ámbito de los dos partidos y que no dispondría nunca de la representación parlamentaria requerida para reformar la constitución y llevar al país al libre juego democrático.
Debe recordarse que las normas no vetaban la existencia de múltiples candidaturas a la presidencia, pero el candidato elegido debía pertenecer al partido que le correspondiera el gobierno. Por esta razón, además de la oposición de otras agrupaciones políticas, también se oponían a los candidatos oficiales del Frente Nacional líderes que militaban en la colectividad que tenía el turno en la sucesión presidencial. En las elecciones de 1970 participaron tres conservadores: Misael Pastrana candidato del Frente Nacional, Evaristo Sourdis, quien contaban con amplio respaldo en la costa atlántica, y el General Rojas Pinilla, de extracción conservadora, que se presentaba en nombre de la ANAPO. En las elecciones anteriores, Carlos Lleras Restrepo, candidato oficial, se enfrentó con un liberal de la ANAPO. José Jaramillo Ángel logró un importante respaldo ciudadano, pero estuvo lejos de la votación cercana a un millón novecientos mil votos de Lleras Restrepo.
¿Qué hubiera ocurrido en Colombia si en una elección operada durante el período de “transitoriedad constitucional”, el número de votos depositados por un candidato ajeno al partido que le correspondía la Presidencia de la República fuera mayor que el de los demás participantes en la contienda?
Teóricamente existía la posibilidad de que un candidato de las fuerzas de oposición obtuviera más votos que el del Frente Nacional y sin embargo, se le negara el ejercicio del gobierno, declarando sus votos nulos.
Con relación al principio de paridad, la administración que inauguró el Frente Nacional dio participación al laureanismo, el ospinismo y el unionismo por parte del Partido Conservador y marginó al Movimiento Revolucionario Liberal. Con Guillermo León Valencia el MRL tuvo un ministro, la ANAPO fue dejada fuera, los tres sectores conservadores y el Liberalismo mantuvieron una representación equilibrada. Lleras Restrepo abrió las puertas a quienes hacían parte del MRL, después que en 1967 se acordó su desaparición y la adhesión de sus miembros al Partido Liberal. El Conservador mantuvo su presencia. El último gobierno del Frente capitaneado por Misael Pastrana, continuó la aplicación del principio proporcionando ministerios a las dos corrientes del Liberalismo que lideraban, por un lado, el expresidente Lleras Restrepo y su ex ministro relaciones exteriores López Michelsen (progresistas) y por otro, el ex ministro Julio Cesar Turbay Ayala (línea Colombia).
Además de las normas restrictivas del sistema democrático que establecían la paridad y la alternación, otras medidas adoptadas generaron un sistema basado en el clientelismo y los compromisos permanentes entre el ejecutivo y los legisladores. En muchos casos, la dificultad que tenía el gobierno para sacar adelante sus iniciativas en el parlamento lo impulsó a declarar y mantener el estado de sitio, lo que facilitaba su capacidad de gestión pero afectaba gravemente las garantías y libertades ciudadanas.
Acudir al estado de excepción le permitía al ejecutivo legislar, adoptar códigos y normas en las más diversas materias, sin control alguno distinto a las formalidades que verificaba la Corte Suprema de Justicia. Por ese camino, el presidencialismo se fortaleció y reforzó con un modelo de desarrollo de sustitución de importaciones, en que el Estado era un actor económico fundamental y que permitió al gobernante tener a merced los recursos burocráticos requeridos para satisfacer amplios grupos de congresistas.
La causa de la constante negociación entre el legislativo y el ejecutivo radicaba, no solo en la paridad en la administración decretada en el plebiscito de 1957, sino en la exigencia de las dos terceras partes para la aprobación de las leyes. La disposición obligaba al gobierno a comprar el apoyo de senadores y representantes, generándose un sistema basado en el apoderamiento del Estado en todos los niveles para garantizar la reproducción electoral y el mantenimiento del poder político en las regiones. Un sistema de prebendas, cambió una filiación política basada en el sectarismo, por la satisfacción de los intereses particulares de los votantes a cargo del presupuesto público.
La exigencia de las dos terceras partes pretendía evitar que un partido pudiera dominar al otro con un solo voto que obtuviera de su contraparte, en caso de que se tratara de mayoría simple. Lo que sucedió fue que los partidos se fragmentaron haciendo muy difícil a los gobiernos tener las mayorías especificadas en el plebiscito. Se llegó, en algunos casos, a demorar las decisiones o dejarlas en manos de facciones minoritarias de los partidos que concedían su respaldo únicamente a cambio de dádivas particulares.
La oposición encontró taponado el espacio político para participar directamente como alternativa en las elecciones y aunque podía presentarse a nombre de uno o de los dos partidos, se enfrentaba a una compleja red de liderazgos regionales mantenida con recursos del Estado, que garantizaba en gran parte su permanencia en el poder. A pesar de ello, durante el Frente Nacional se produjeron casos en que ciudadanos fastidiados por el sistema derrotaron a importantes líderes tradicionales de ambos partidos, así aconteció en 1970 con el ex ministro Hernando Agudelo Villa en Antioquia y el expresidente Guillermo León Valencia en el Cauca.
Pero la oposición tenía un obstáculo adicional derivado de la mayoría requerida para la aprobación de leyes en el Congreso: la apelación permanente a las facultades derivadas de la declaración de estado de sitio, señaladas en el artículo 121 de la Constitución de 1886, substraía del control político y del debate democrático los principales temas que debían ser materia de la actividad parlamentaria. En efecto, un ejecutivo legislador se apoderaba de los temas centrales y les daba el contenido y la orientación que unilateralmente le apetecía. De esta forma, la oposición no podía ejercer su papel fiscalizador y al ser minoría, aunque fuera significativa, no tenía nunca la fuerza política necesaria para hacer que el parlamento aprobara sus iniciativas. La regla de los dos tercios de la votación, complementada con el artículo mencionado, llevó a la oposición de tener la capacidad para obstaculizar los proyectos gubernamentales, a ser convidada de piedra en el momento que el ejecutivo apelaba a los poderes otorgados por el estado de excepción.
El estado de sitio se convirtió en la regla general, impulsado por los beneficios que reportaban muchos actores. A su vez, el gobierno se revestía de la facultad de expedir decretos legislativos y aunque no podía derogar leyes, si tenía el poder de suspender las que considerará incompatibles con el estado de sitio. El Congreso se favorecía con las sesiones permanentes, tal y como lo señaló Carlos Lleras Restrepo: “al establecer que el Congreso estaría forzosamente reunido mientras estuviera el estado de sitio, creó en las Cámaras el interés de que dicho estado de excepción se conservara por tiempo indefinido,
como lo demuestra la experiencia de los años siguientes. Pronto se volvió a caer en la tentación de regular, invocando el artículo 121, materias propias de la competencia del Congreso y extrañas en todo a los fenómenos de perturbación del orden público” .
Finalmente, el monopolio bipartidista impidió que las agrupaciones de oposición se constituyeran en partidos políticos. Sólo después de 1970, cuando la alternación y la paridad cesaron, fue posible que una fuerza de ese tipo se constituyera en partido. La ANAPO dio el paso cuando pudo inscribir directamente sus candidatos, sin invocar ninguno de los rótulos tradicionales. El sistema del Frente Nacional no evadió solamente la oposición organizada en partidos políticos independientes, sus creadores fueron más allá: concretaron un conjunto de normas que aseguraron la inmunidad de los dos partidos.
Parece que no sospecharon que esas mismas disposiciones a lo largo de los años acabarían afectando las diferencias ideológicas, hundiéndolos en un mar de aspiraciones individuales y regionales y reduciendo su actividad a luchar por el dominio del aparato estatal.
La eliminación de la oposición, la imposibilidad práctica de fundar nuevos partidos políticos, la obligatoriedad de hacer parte de un partido tradicional para participar en las elecciones y acceder a cargos públicos, la imposición a los ciudadanos de dos opciones políticas a la hora de elegir y la integración de listas de candidatos por los jefes de los partidos, restringió duramente la democracia. Los privilegios constitucionales dados a los partidos, permiten concluir que “casi se acepta el hecho de la existencia de un solo partido bifronte o una especie de PRI a la colombiana” .
2. Reforma Constitucional de 1968
La administración Lleras Restrepo se propuso adelantar un gobierno que llamó Frente de Transformación Nacional para significar el talante de modernización que buscaba imprimirle a su gestión. La reforma administrativa, la reforma agraria, la reforma constitucional y el levantamiento del estado de excepción que anunció durante el proselitismo electoral, fueron cuatro de sus principales proyectos.
El cambio de la Constitución fue ventilado previamente en escenarios académicos.
El propio Lleras Restrepo invitó a un grupo de profesores universitarios, en diciembre de 1965, a reflexionar sobre el tema. Frente a las relaciones del ejecutivo con el legislativo, en el marco de la oposición política, reconoció que “También es claro que la ausencia de un escrutinio real y completo sobre la administración ejecutiva viene creando una situación caracterizada a la vez por el descenso de la estimación popular respecto al parlamento y gobierno y por el deterioro de la eficiencia de éste ”.
La reforma finalmente fue el resultado de proyectos presentados en 1966 y 1967 de origen gubernamental y uno propuesto por el Movimiento Revolucionario Liberal.
El Acto Legislativo 01 de 1968 modificó aspectos relacionados con las entidades territoriales, la intervención del Estado, los departamentos, comisarías, intendencias, la Contraloría General de la República, el trámite de proyectos de ley, las facultades del Congreso, instituyó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Especial Permanente para debatir los planes y programas de desarrollo económico y social. La reforma también introdujo un régimen de transición destinado al desmonte del Frente Nacional, cuyos aspectos principales son:
a. Se concede a las minorías participación en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular.
b. La paridad en la designación de ministros, gobernadores, alcaldes y los demás cargos de la administración que no pertenezcan a carrera administrativa se extiende hasta el 7 de agosto de 1978 (El gobierno propuso el 6 de agosto de 1974).
c. A partir de la fecha, el presidente electo deberá dar “participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República” (parágrafo del artículo 120 de la Constitución).
d. El presidente puede constituir de forma libre el gobierno cuando la segunda fuerza política en las elecciones no desee participar en el mismo.
e. No se introduce ningún obstáculo para que el Presidente pueda llamar al gabinete o designar en otras posiciones a representantes de partidos políticos distintos al suyo y a integrantes de la fuerza pública.
f. Se permite “el ingreso de nuevos partidos al escenario político”, dando “mejores posibilidades a los grupos minoritarios”17 .
g. No es obligatoria la reunión permanente del Congreso bajo estado de sitio y éste no otorga facultades al ejecutivo para invadir la órbita de decisión de las cámaras.
h. Mayoría simple. Las decisiones de las corporaciones públicas se tomarán por la mitad más uno de los votos de los asistentes, excepto las que se refieran al régimen electoral, que mantienen el requerimiento de las dos terceras partes de los votos de los asistentes.
i. La derogación o reforma de las normas constitucionales que se refieren a la paridad y la alternación de los partidos en el Gobierno y en el Congreso, requerirán hasta el 7 de agosto de 1974, dos tercios de los votos de los asistentes de una u otra cámara. Del mismo modo, esa mayoría se exige hasta el 7 de agosto de 1978, para la derogación o reforma del principio de paridad en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo de Estado. El mismo requisito se establece para los funcionarios que designen las cámaras
La alternación establecida en el acto legislativo 01 de 1959 sigue intacta y se le protege manteniendo un alto umbral de votos en el Congreso para su modificación. No se amplía la paridad partidista en asambleas departamentales y concejos municipales, prevista en el plebiscito de 1957, con lo que se elimina a partir de las elecciones regionales de 1970. En cambio, la paridad en el gabinete ministerial se prorroga hasta 1978. Su aplicación tuvo éxito en concepto de los partidos tradicionales y alcanzó un nivel de perfección en la repartición de los cargos públicos que mereció la denominación de “milimetría”, en el gobierno de Guillermo León Valencia. La ampliación de la paridad demuestra el grado de desconfianza entre los dos partidos, el afán de evitar la hegemonía de uno sobre otro y la búsqueda del entendimiento entre las dos fuerzas históricas.
Se determinó que la paridad en el Congreso cesaba a partir de las elecciones de 1974, saliendo al paso a quienes consideraban que la redacción del Acto Legislativo No. 01 de 1959 cobijaba con dicho principio esas elecciones.
También que el sistema de cuociente electoral se aplicaría desde el 1 de enero de 1974 entre los partidos tradicionales y los nuevos que decidan participar en los comicios.
Por otro lado, mediante el parágrafo del artículo 120 de la carta, el Frente Nacional terminó explayándose mucho más allá de lo que los acuerdos de Sitges y Benidorm proyectaban. Si bien debe reconocerse que la reforma es un avance en el retorno a la libre concurrencia de las fuerzas políticas en las elecciones y a consolidar un ambiente de libertad y democracia mayor al vivido en los años anteriores, el parágrafo esconde la voluntad de perpetuarse de los dos partidos. Detrás de la preocupación por la hegemonía de un partido, se esconde la ambición de continuar una hegemonía bipartidista que obstaculiza el surgimiento de proyectos políticos alternativos, a la vez que busca seguir empleando el Estado como un botín, del cual siempre tendrán liberales y conservadores una parte gracias a la disposición constitucional.
El programa de gobierno de Lleras Restrepo y la reforma constitucional recogieron banderas del Movimiento Revolucionario Liberal, lo que facilitó su incorporación al Frente Nacional, convirtiéndose en la fuerza política fundamental para la aprobación del Acto Legislativo. Por su parte, la ANAPO encontró en la reforma constitucional la oportunidad de conformarse en un tercer partido político, superando su condición de alianza electoral y congresional.
La implantación de la mayoría simple y la precisión de las facultades del ejecutivo bajo estados de excepción, deberían contribuir a exorcizar parcialmente la política de la dinámica de negociaciones burocráticas que la aprisionaban. No obstante, como se verá más adelante, las relaciones
clientelares entre las dos ramas del poder público se mantendrán aún después del desmonte de la paridad, la alternación y de la propia constitución de 1886. La práctica política basada en la representación burocrática en el Estado, no tanto de los partidos como de sus miembros considerados individualmente, se convirtió en la lógica de la acción política y de la faena parlamentaria. Aún hoy, es el factor determinante del comportamiento parlamentario y, sin duda, una variable que impacta directamente en la oposición política.
C. PRÁCTICA DE LA OPOSICIÓN EN EL FRENTE NACIONAL
La oposición en el Frente Nacional adquirió diversas formas, no todas expresadas en las urnas. Paralelo al surgimiento de la Anapo y del MRL aparecieron propuestas de rechazo al régimen político que siendo democráticas, se negaban a participar en los procesos electorales. Era el caso del cura Camilo Torres que se convirtió en vocero de grandes grupos ciudadanos, muchos de ellos católicos, que exigían un cambio que no veían posible dadas las reglas del Frente Nacional. Torres integró el Frente Unido a finales de 1965 y principios de 1966 con la consigna de “abstención activa, beligerante y revolucionaria”18 . Su formación religiosa y de sociólogo incidieron para que pasara de la movilización pacífica a la lucha armada: “El deber de todo cristiano es ser revolucionario, y el deber de todo revolucionario es hacer la revolución”. Junto al Frente Unido se desarrolló el movimiento Golconda. Integrado por sacerdotes católicos, tiene especial impulso en 1968 con la celebración del Concilio Vaticano II y la realización de la Conferencia del Episcopado Latinoamericano.
El movimiento surgió como una corriente pedagógica que proponía un “Modelo Educacional Integrado”, visto con desconfianza por la clase dirigente y la jerarquía eclesiástica. Su operación se sirvió de las parroquias como núcleos de acción política . Tampoco se expresó electoralmente a pesar de concebirse como movimiento político y revolucionario.
Teniendo en cuenta que este trabajo se concentra en las agrupaciones de oposición con representación parlamentaria, nos limitamos a hacer referencia al Movimiento Revolucionario Liberal MRL y la Alianza Nacional Popular ANAPO.
1. Disidencia Liberal
Alfonso López Michelsen es una de las primeras voces de rechazo al principio de alternación del Acto Legislativo 01 de 1959. Profesor universitario y periodista, dirigía el periódico “La Calle” y estaba familiarizado con el proceso de reformas constitucionales, pues, además de integrar la Comisión Paritaria de Reajuste Institucional, su padre, el expresidente López Pumarejo (1934 – 1938/ 1942 – 1945) era uno de los principales impulsores del pacto interpartidista.
El Movimiento Revolucionario Liberal MRL, inicialmente denominado Movimiento de Recuperación Liberal , fue hasta 1967 la principal organización de oposición política al Frente Nacional. Se caracterizó por ser una organización popular, con un discurso dirigido a cautivar las masas liberales que se resistían al acuerdo bipartidista, convirtiéndose en un mecanismo útil para mantener la influencia liberal en los segmentos obreros y campesinos.
El día de la posesión del presidente Lleras Camargo, por medio de una carta enviada desde México, López hizo conocer las razones de su oposición a la alternatividad. En la comunicación, que recoge algunas de las principales banderas de lo que vendría a ser el Movimiento Revolucionario Liberal MRL, el dirigente plantea serios cuestionamientos a la iniciativa que constitucionaliza rotar la Presidencia de la República. Denuncia que su aceptación implica crear dos nuevas fuerzas: el Partido del Frente Nacional y los antifrentenacionalistas. También manifiesta que las disposiciones incorporadas a la Constitución por el plebiscito, son desvirtuadas en su espíritu y contenido y pierden todo su valor como garantes de la oposición, para ser un elemento más de persecución contra quienes no están de acuerdo con el Frente Nacional . Igualmente, revela que la división del Partido Conservador coloca al Liberalismo en perspectiva de definir el candidato conservador a la Presidencia, lo cual demuestra la existencia de un Partido del Frente Nacional.
Y advierte: “Si se abre camino la teoría de que el Frente Nacional es solamente un partido y una hegemonía tan excluyente como lo fueron los partidos en el pasado inmediato, no existe para mi la sombra de una duda de que, con el tiempo, acabara este nuevo partido, coalición de las viejas clases políticas, del capitalismo y de la iglesia, por constituir una camarilla odiosa, atrincherada detrás de disposiciones constitucionales irreformables, que permitirán el amistoso reparto del presupuesto al amparo de la paridad administrativa, legislativa y judicial, y la Presidencia de la República no podrá salir nunca de manos de la misma coalición frentecivilista, unas veces con el nombre de un presidente conservador, otras con el nombre de un liberal, pero sin que nunca llegue la tan cacareada alternación para alguien que este
en desacuerdo con el Frente en cualquiera de los dos partidos, porque la tenaza siempre se encargará de triturarlo” . López Michelsen respaldó el plebiscito y el principio de paridad, en la idea de que era “una conquista de la oposición, hasta entonces sujeta a las represalias
de un Gobierno omnipotente24 ”. Para él, lo esencial era que se restableciera el derecho a oponerse civilizadamente, a disentir y a controvertir sin amenaza de represalia y acoso al derrotado. La práctica que afanaba a los integrantes de los partidos, consistía en que una vez se llevaba a cabo el cambio de gobierno se desataba la captura de las posiciones públicas por parte del partido ganador marginando completamente y en todos los niveles territoriales a los opositores. En uno de los acuerdos Lleras y Gómez reconocieron que la violencia política tenía relación directa con la lucha por los empleos públicos.
En la carta, a favor del principio de paridad, López argumenta que responde a la realidad política: “los partidos del Frente Civil agrupan a casi la totalidad de la población, y, en consecuencia, la prohibición para los otros partidos de llevar sus representantes a las corporaciones públicas o a la administración, más que una cuestión formal o de principios, obedece a una necesidad aritmética que nada tiene que ver con el anhelo de establecer un monopolio” .
Reconoce que los ciudadanos se encuentran divididos alrededor de los dos partidos históricos y que no se trata de perseguir las organizaciones de izquierda como el Partido Comunista.
El MRL participó por primera vez en las elecciones del 20 de marzo de 1960 para elegir asambleas departamentales. Obtuvo 280.62127 votos frente al 1.071.525 del Liberalismo oficialista y los 2.492.557 depositados. Hasta 1964 el movimiento experimenta un sustancial avance. En las elecciones presidenciales de 1962, con López Michelsen como candidato, alcanzó 624.863 sufragios mientras el Frente logró 1.636.081 del total de 2.634.849. En ambos casos, el respaldo popular fue muy importante en Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca, Tolima y Bolívar. Los comicios de 1962 arrojan un crecimiento notable en la escogencia de los diputados departamentales.
El MRL consigue más de la mitad de los votos del oficialismo liberal en las elecciones para asambleas y Congreso. Con 582.824 sufragios para sus diputados, esa organización se consolida como la tercera fuerza política después del Partido Liberal (1.055.504) y los conservadores Unionistas (784.619).
La votación para Cámara de Representantes por parte del MRL es de 601.926 y para Senado de 601.063.
El texto de la Declaración de Sitges señala: “…una ejecutiva de coalición y cooperación de los partidos, en la que se halle limitada la facultad, hoy omnímoda, del presidente en la elección y despido de todos los funcionarios del gobierno. Un primer límite tiene que ser la urgentísima creación de una carrera de servicio civil que suprima el concepto de que el vencedor político tiene derecho a los despojos del vencido y alterar de arriba abajo la administración pública, sustituyendo todos los empleados por los nuevos favoritos. La tragedia de cada transición de poder en Colombia ha sido esa, no por la importancia, inexistente, del cuerpo de empleados en relación con la población del país, sino porque son empleados o aspirantes quienes promueven la violencia para defender sus cargos o la desatan para adquirirlos.
Las siguientes elecciones de Mitaca fueron la oportunidad para que las
corrientes que competían dentro del MRL se probaran en el terreno electoral.
La línea blanda, que lideraba Alfonso López Michelsen, se impuso ampliamente sobre la línea dura que orientaron Álvaro Uribe Rueda, Ramiro de la Espriella, Ramiro Andrade y Hernando Garavito Muñoz, entre otros.
Se presentó además una disidencia encabezada por Luis Villar Borda, integrante de las juventudes del MRL, en alianza con el Partido Comunista. La línea blanda y la línea dura alcanzan 273.922 y 93.279 votos respectivamente en las elecciones de asambleas de 1964. La misma tendencia interna se registra en la selección de representantes a la cámara: 284.952 y 96.895 votos. El descenso es significativo, pero se explica en parte dentro de la elevada abstención electoral que reduce en 825.865 los votos totales. El Partido Liberal representa 724.959 votos en la elección de asambleas y 738.437 en Cámara. El bajonazo del oficialismo con relación a las elecciones de 1962, que escogieron la Cámara de Representantes, es impresionante: 342.666 votos menos.
El debate ideológico dentro del MRL era de gran intensidad. Las juventudes influenciadas por la revolución cubana reclamaban un enfrentamiento contra el sistema y la organización del pueblo para la toma del poder. Del seno de varios de sus integrantes se funda el Ejército de Liberación Nacional. En cambio, la dirigencia hablaba de una renovación de la clase política apelando a los mecanismos constitucionales. En ese contexto se propone el ingreso del MRL al gobierno de Valencia (1962 – 1966) como una táctica orientada a la conquista gradual de posiciones dentro del Estado para servir a los propósitos revolucionarios, definidos desde la óptica de la cúpula del movimiento. La idea de López era combinar la participación en el gobierno con la oposición. En su momento señalaba: “porqué de acuerdo con la táctica revolucionaria se trata de penetrar el gobierno, había golpeado a la puerta del Frente Nacional, no humildemente, no en actitud mendicante, no en conversaciones privadas, sino altivamente en la plaza y sin que nadie me desautorizara, para decirle que sus propias contradicciones nos autorizaban a tener puestos de comando dentro del ministerio sin perjuicio de realizar la oposición al mismo tiempo” .
El sistema del Frente Nacional se caracterizó, como se mencionó, por la utilización del Estado para el mantenimiento y aumento del caudal electoral.
Ese desequilibrio entre quienes tienen acceso a la administración pública y la emplean con el fin de favorecer sus intereses políticos y quienes se encuentran excluidos de la gigantesca gabela, por ser oposición a la coalición gobernante, parece ser uno de los factores que empujó al MRL a aceptar la invitación del presidente Valencia dentro de su política de milimetría. Tal actitud, se puede interpretar como una reacción a los obstáculos que experimentaban las fuerzas políticas alternativas al bipartidismo, para competir en condiciones de equidad en la conformación de los organismos de elección popular. Otra dificultad, muy marcada, y que aparece en diversos documentos del MRL, es el empleo de los medios de comunicación, en especial de la
gran prensa, para descalificar y macartizar a las nuevas organizaciones.
La dificultad para ganar la confianza ciudadana parece materializarse en las elecciones de 1966, que serán las últimas para el movimiento. El MRL se ha estancado (367.457 sufragios en el Senado) a pesar que la participación electoral aumentó un poco más de 900.000 votos. Como si fuera poco, la crisis electoral se acentúa con el desplazamiento de las preferencias ciudadanas que causa el crecimiento de la Alianza Nacional Popular. El Partido Liberal aumenta su apoyo electoral y triplica al MRL con 1.120.394 votos para el Senado.
El escenario electoral demostraba que no era sostenible la política del MRL y que se requería un redireccionamiento. López decide renunciar y coloca en manos de la junta de parlamentarios el futuro de la organización, advirtiendo que varios dirigentes proponen el camino de la radicalización en la izquierda, la fundación de un nuevo partido o el respaldo al gobierno de Lleras Restrepo.
López esta preparando su llegada al Frente Nacional y algunas de sus afirmaciones, ante una asamblea en Antioquia, confirma que inicia el retorno al Partido Liberal. El MRL culmina una etapa bajo su mando, ahora examina la concordancia de sus tesis y las que el nuevo gobierno se propone ejecutar. En poco tiempo el movimiento reconoce que sus principales banderas han sido acogidas total o parcialmente por el Liberalismo: las reformas constitucionales , la reforma agraria, las relaciones con los países que están detrás de la cortina de hierro, la eliminación del requisito de los dos tercios de los votos para aprobar las leyes, la planificación económica y la intervención del Estado, la reforma urbana, etc.. Para el dirigente liberal: “nosotros, en cuanto al Gobierno ha comenzado a adoptar tesis del MRL no nos encontramos en un dilema comparable, porque un gobierno que fue elegido para detenernos es quien está poniendo en práctica los programas de la oposición”.
Luego de un intercambio de cartas sobre las bases del proceso de unidad liberal, el 11 de agosto de 1967 culminan nueve años de oposición del MRL al Frente Nacional. Los miembros de la DLN – Dirección Liberal Nacional – y los comisionados de la Junta de Parlamentarios del movimiento, con el propio López, declaran que se “pone en marcha desde la fecha la reintegración del Partido”. El resultado fue un matrimonio de mutua conveniencia, útil al trámite de la reforma constitucional de 1968 que permitió superar la debilidad de la bancada del Frente Nacional en el Congreso . Para los miembros liberales del MRL se tradujo en el alistamiento en el gobierno de Lleras Restrepo, comenzando por su jefe que aceptó la gobernación del recién creado departamento del César y posteriormente el Ministerio de Relaciones Exteriores.
La relación del compañero jefe con el Llerismo se extendería más allá
del gobierno, haciendo causa común en las críticas a la administración
Pastrana y conformando los llamados progresistas del Partido Liberal.
Casi un año después, un pequeño sector que conformó el MRL se presenta a las elecciones de 1968. En realidad se trató de “solo el Partido Comunista bajo la careta del MRL” 32 . El resultado es desastroso, llegando a carecer de respaldo en muchos departamentos como Atlántico, Córdoba, Chocó, la Guajira, Magdalena, Meta y Nariño y reduciéndose a 57.174 votos.
A pesar de la convergencia que lograron los dirigentes liberales de ese movimiento
y el Partido Comunista, sectores de izquierda denunciaron que el
MRL era una oposición artificial creada para mantener las bases del sistema político bipartidista. En esa lógica, dicha organización y la Alianza Nacional Popular (ANAPO), que años después vino a tener la fuerza suficiente para colocar en grave peligro el Frente Nacional, fueron dispositivos que neutralizaron la lucha de clases al constituirse en organizaciones políticas policlasistas, dirigidas por la pequeña burguesía e influenciadas en algunos casos por latifundistas, especialmente en ésta última. Lo cierto es, y lo reconoció López en cartas al expresidente Darío Echandía quien presidía la DLN, que la existencia del MRL como ala de izquierda del Liberalismo por fuera del sistema, había permitido al Partido mantener sus mayorías, sin cuya existencia sus miembros “militarían en el comunismo o la Anapo” .
Realmente los camaradas del Partido Comunista no le eran precisamente cómodos a López, a pesar de su retórica a veces de enérgicas alusiones “revolucionarias” y de que llevó al Congreso, en las filas del MRL, a personajes de izquierda como Juan de la Cruz Varela. A su lado también militaron Pedro Antonio Marín, alias Tirofijo y Jacobo Arenas de las FARC, los hermanos Vásquez Castaño fundadores del ELN, Antonio Larrota impulsor del Movimiento Obrero Estudiantil Campesino MOEC, Francisco Caraballo del EPL y Jaime Batemán Cayon líder del M19.
Con una composición tan heterogénea, las tensiones al interior de la organización le hacen reclamar autonomía frente
a los comunistas, con el fin de impedir, como él mismo señala, que: “la
futura dirección del MRL, vea interferida su tarea por las llamadas líneas, propiciadas desde otros campos, que nos obligan a escuchar en nuestras convenciones oradores a los que sirve de consueta La Voz Proletaria” .
2. ANAPO
Como era natural, a la oposición del Movimiento Revolucionario Liberal se acompañó la de los seguidores del General Gustavo Rojas Pinilla, agrupados en la Alianza Nacional Popular. Los integrantes de la ANAPO no proponían disidencia a uno de los partidos de la coalición en el poder, pues hábilmente buscaban recoger electores de ambas colectividades presentando listas bajo los respectivos rótulos y promoviendo su división. El movimiento se estructuro entre anapistas liberales y conservadores, replicando la segmentación tradicional en su interior y obteniendo mayor rentabilidad electoral.
El origen de la ANAPO está en el gobierno de Rojas y en su propuesta del “binomio pueblo-fuerzas armadas para salvar a Colombia” . El General decidió organizar desde el poder una tercera fuerza política que enfrentara a la oligarquía representada en el bipartidismo. Desde el Estado implementó políticas asistencialistas que le valieron el respaldo de los sectores populares y mayormente de los campesinos, que emigraron a las ciudades como resultado de la violencia partidista y que engrosaban los cordones de miseria. Su conformación era mayoritariamente conservadora en principio, pero durante toda la década de los años setenta ganó amplio respaldo de los liberales, sobretodo después de la desaparición del MRL.
La propuesta de Rojas desde el gobierno tenía tres implicaciones:
a. “Apuntaba a la creación de una fuerza política por fuera y contra el
bipartidismo tradicional”.
b. “Era una alianza contra la oligarquía a la que Rojas siempre señaló como la responsable del atraso del país”.
c. “Era una alianza contra la clase política” a quien señalaba como “sinónimo de mentirosa, de insincera, de corrupta” .
El desgaste que enfrentó el Frente Nacional a medida que trascurrían sus gobiernos y los problemas sociales no eran resueltos, despejaron el camino para que la propuesta de Rojas se consolidara como una fuerza política capaz de desafiar al establecimiento. En las elecciones de 1962 la ANAPO participó con listas para seleccionar representantes a la Cámara y corporaciones regionales.
Los datos estadísticos la muestran como una organización conservadora muy modesta en el plano electoral. En esa oportunidad logró 115.587 votos, menos del 4% de los votos totales que fueron 3.090.203 para Cámara, una cifra similar obtuvo en la elección de diputados. En ese año 54.557 ciudadanos avalaron la candidatura presidencial de Gustavo Rojas Pinilla.
En las elecciones de 1964 aparecen las alas liberal y conservadora del
movimiento. Los resultados liberales son precarios (16.495 votos Cámara – 41.350 votos asambleas) pero comienzan a aportar al caudal inicialmente conservador de la ANAPO. El respaldo a ese partido en las elecciones de asambleas es de 256.835 sufragios y en Cámara 293.183, lo que lo acerca al MRL.
En 1966 la expansión de la Alianza golpea fuertemente a la disidencia liberal logrando 100.898 votos de militantes de ese partido para Cámara y 422.204 conservadores. La ANAPO llega a 523.102 sufragios frente a los 369.956 del MRL. Con relación a las elecciones presidenciales, considerando que el turno corresponde a un liberal, respalda a José Jaramillo Giraldo quien acumula 742.133 votos. Dos años más adelante, el movimiento desciende ostensiblemente y reduce su votación a 401.903 sufragios en los comicios de Cámara. El sector liberal pierde casi 20.000 votos y el conservador algo más de 100.000.
Ante la caída de la ANAPO y la incorporación del MRL al Frente Nacional,
los dirigentes de ambos partidos restan importancia al General en los cálculos políticos. Las elecciones presidenciales de 1970 parecen aseguradas para el bipartidismo. Al respecto Daniel Pécaut recuerda: “a decir verdad, entre los dirigentes políticos de los dos partidos nadie le concede muchas posibilidades.
En las elecciones de mitaca de 1968, la ANAPO registró cierto retroceso, especialmente en Bogotá. Diferentes encuestas publicadas en 1969 y a comienzos de 1970 en los grandes diarios, hacen aparecer una fosa entre las posibilidades del general y las del candidato del Frente Nacional. Durante mucho tiempo la campaña se desarrollará, pues, en dos niveles muy separados:
el de los conflictos y negociaciones dentro de los partidos del Frente Nacional y el de la movilización popular detrás de la ANAPO. Solo en las últimas semanas los dirigentes del Frente Nacional tomarán conciencia de la amenaza anapista” .
Los temores de última hora de lo que Rojas llamaba la oligarquía liberalconservadora, recogiendo la jerga gaitanista, se justificaron con la hecatombe electoral que vivió el Partido del Frente Nacional. Con un discurso muy contundente de oposición, por primera vez una alternativa política al bipartidismo se investía de respaldo tan alto en las urnas. La retirada del MRL favoreció a la ANAPO al dejarle el usufructo total de la oposición al sistema, permitirle canalizar el descontento ciudadano y encarnar la única opción de disentimiento popular. Oportunidad que los anapistas aprovecharon al máximo en distintos momentos que precedieron a la elección presidencial y que condimentaron con un programa populista, resumido en diez puntos que van desde sentimientos religiosos (la unidad de la iglesia), la medicina y educación gratuita, la reforma agraria, la nacionalización
del Banco de la República, hasta la elección popular de gobernadores.
El crecimiento electoral se dio parcialmente a costa del Liberalismo y recogiendo sectores decepcionados que hacían parte del MRL. El analista Pécaut señala que “las listas presentadas por la ANAPO bajo membrete liberal tuvieron un avance espectacular en relación con las elecciones anteriores, derrotando con frecuencia a las listas liberales oficiales, a veces por mucho”.
Pero la revisión de la información electoral arroja que la ANAPO Liberal derrotó al Partido Liberal en las elecciones de Senado en Antioquia, Atlántico, Magdalena y Santander y estuvo cerca de hacerlo en el Huila y el Meta.
El Partido Conservador fue derrotado en todos los departamentos menos en Antioquia, Atlántico, Caldas, Chocó, Huila, Magdalena y Meta, lo que demuestra que si bien la Alianza logró conquistar una parte del electorado liberal, la realidad es que su avance se debe en altísimo porcentaje a los votantes conservadores. En efecto, las cifras de votos para Senado de la República demuestran la tendencia del Conservatismo en las elecciones presidenciales: las listas de la Anapo conservadora obtuvieron 1.036.650 votos, mientras que las del Partido Conservador que apoyaban al candidato del Frente Nacional tan solo 586.131. Luego de denuncias de fraude, Pastrana es elegido con cerca de 65.000 votos de ventaja sobre Rojas.
Desde la misma escogencia del candidato presidencial se vislumbró un Partido Conservador débil y fragmentado. En esa oportunidad, la Convención Conservadora fue incapaz de definir el empate entre Evaristo Sourdis y Misael Pastrana, correspondiendo a la Convención Liberal la paradoja, profetizada por López Michelsen desde 1958, de designar el candidato de su opositor histórico. Los resultados de las elecciones de abril de 1970 ratificaron que Pastrana fue elegido por las mayorías liberales, con la indiferencia de la mayoría de los militantes de su propio partido. Ese capítulo, que marca el final de la alternación, demuestra que las dos colectividades en el Frente Nacional terminaron operando como un solo partido.
No obstante, no haber llegado al poder, la ANAPO fue la organización política más sólida y de larga duración que se ha enfrentado al bipartidismo. Una vez que la reforma constitucional levantó la exclusión de partidos distintos a los tradicionales para participar en las elecciones, sin necesidad de presentarse bajo su auspicio, la dirigencia anapista dio el paso de conformarse en un tercer partido. La reunión fundacional de Villa de Leyva (11 de junio de 1971) se convirtió en un acontecimiento que auguraba el afianzamiento de un nuevo actor político que proclamaba un socialismo a la colombiana y se definía como “nacionalista, revolucionario y popular”. Todo esto, hace que el centro de la oposición lo ocupe la Anapo, la cual es buscada por el Partido Comunista y por el Belisarismo que obtuvo 471.350 votos en las elecciones de 1970. En la primera parte, el gobierno Pastrana debió superar grandes dificultades en el legislativo y en las restantes corporaciones públicas.
El éxito de 1970 y las ilusiones generadas por la ANAPO se eclipsaron en las elecciones de 1972 y 1974, languideciendo en 1976 con 117.878 votos en los comicios de asambleas departamentales. Las posiciones políticas en las corporaciones públicas en que era la fuerza mayoritaria, no fueron suficientes para satisfacer las expectativas que los ciudadanos tenían del movimiento y eso se reflejó en los resultados obtenidos por María Eugenia Rojas, hija del general, en 1974: 492.166 sufragios, cerca de 1.000.000 menos que en 1970. El bipartidismo había logrado superar su momento más crítico.
Con la caída de la Alianza Nacional Popular desaparecerían, por más de una década, partidos políticos significativos de oposición. Sólo hasta el surgimiento de la UP regresa al parlamento una verdadera fuerza de oposición alternativa a los partidos tradicionales.
3. Oposición Faccionaria
La oposición tuvo otra faceta vinculada con la dinámica interna de los partidos políticos. La paridad y la alternación transformaron “los enfrentamientos partidistas en conflictos burocráticos sobre la distribución de los recursos del Estado” , la consecuencia fue la pérdida de identidad ideológica de los partidos y la subyugación al reparto de la administración pública entre las distintas facciones, dando lugar a grupos de oposición al Frente Nacional integrados por congresistas liberales y conservadores insatisfechos con su “cuota” de poder.
Otro elemento, que influyó en la aparición de las facciones de oposición en el Frente Nacional, fue el debilitamiento de los “jefes naturales” que ejercían el liderazgo de los partidos, y el fortalecimiento de las jefaturas regionales42 . Esta transformación actuó cómo una forma de democratización interna que se desarrollo paulatinamente y fue patente en las elecciones de 1970, cuando Mariano Ospina Pérez, “jefe natural del Conservatismo”, pretendió imponer en su partido la candidatura de Misael Pastrana Borrero y se estrelló con una tremenda resistencia de los políticos regionales. La descomposición del viejo modelo de autoridad en los partidos fomentó la indisciplina y la atomización, que eran auxiliadas por la necesidad de los congresistas de negociar el Estado para garantizar apoyo electoral. Ante la desaparición del sectarismo, el clientelismo se convirtió en el eje de las adhesiones políticas.
Las relaciones de poder dentro de los partidos cambiaron irremediablemente y la consecuencia inmediata consistió en destapar brotes de rebeldía parlamentaria que afectaban las iniciativas gubernamentales. Era una especie de “oposición restringida” que se ejercía no contra el régimen del Frente Nacional, tampoco con relación a los dos partidos y en muchos casos, ni siquiera respecto al Gobierno, sino a proyectos específicos en los cuales los congresistas buscaban una posición de fortaleza para hacer valer su apetito burocrático.
Uno de esos sucesos se presentó a propósito del trámite de la enmienda a la Constitución presentada por Carlos Lleras Restrepo, cuando tres senadores del Partido Liberal fueron los encargados de hundirla, uno de ellos miembros de la DLN.
A lo largo de los 16 años que duró el Frente Nacional, las actitudes de oposición en el interior de las colectividades expresaban también la lucha política por las candidaturas presidenciales, así se puede interpretar el distanciamiento de Álvaro Gómez del Frente Nacional y las candidaturas de Belisario Betancur y Evaristo Sourdis o la declaratoria de neutralidad del sector progresista del Liberalismo respecto al gobierno de Misael Pastrana, mientras que Julio Cesar Turbay Ayala lo respaldaba decididamente.
D. A MANERA DE SÍNTESIS
El Frente Nacional contribuyó a superar el sectarismo, eliminar la violencia partidista y construir una relación política civilizada entre las dos colectividades históricas. Pero su prolongación por 16 años y las normas que ampliaron su alcance hasta 1991, restringieron la democracia y marginaron un número cada vez mayor de ciudadanos que carecían de opciones distintas a las ofrecidas por el bipartidismo. La exclusión de nuevas propuestas políticas fue determinada por un tipo de partido único del Frente Nacional, aunque autores como Pierre Gilhodes rechazan la existencia de un “único” partido, replicando que no cree que “los dos partidos se hayan fusionado sino que sencillamente sus fronteras se borraron, sus ideologías se contaminaron”43. Ciertamente la pérdida de las fronteras ideológicas o “la despolitización partidista”44, es una de las más graves consecuencias de ese período, con la dependencia de la clase política respecto a la utilización del Estado para la reproducción electoral y el
mantenimiento de hegemonías locales. De esa manera, en la política colombiana se evaporó la lucha por las ideas y los principios que inspiraban a los partidos y se pasó a la reyerta por el control de la administración pública. Cuando desaparecen los programas y las diferencias entre los partidos, la controversia política no es programática sino burocrática y el criterio de conducta de los congresistas y miembros de las restantes corporaciones públicas de elección popular, no será otro que el de perpetuarse en el poder manteniendo sus clientelas y cerrando el paso a alternativas dentro o fuera de sus partidos.
En ese contexto, la oposición pierde su valor. No tiene sentido alguno ganar o perder las elecciones ya que está garantizada la participación en la dirección del Estado, la ejecución del programa de gobierno y el presupuesto público. Las consecuencias del Frente Nacional en esa materia se revelan aún hoy en la conducta renuente de la clase política a ejercer la oposición, si esta exige marginarse del gobierno y del presupuesto. La decisión de la clase política dependiente del aparato estatal no puede ser otra que la de mantener en nombre de la “concordia nacional y de la solución de los graves problemas de Colombia” gobiernos de coalición. Al fin y al cabo, no existe razón alguna para enfrentarse habiéndose suprimido las diferencias ideológicas.
A esto debe añadirse, que el Frente Nacional creó lo que Francisco Leal Buitrago y Andrés Dávila denominan “el sistema político del clientelismo” .
El clientelismo adoptó el papel de motor de la actividad política. Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo son terciadas por “el aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo de personal” . Como lo indican los dos autores “Para que el Liberalismo y el Conservatismo llegaran a monopolizar el funcionamiento del sistema político institucionalizado, se requirió que las relaciones de clientela se convirtieran en el articulador principal de éste, es decir, de la manera como se ponen en práctica las normas que regulan el ejercicio de la política” . Esa forma como los partidos cumplen el papel de intermediación entre la sociedad y el Estado se vio estimulada por un aparato público cada vez más grande, nóminas inmensas y el mandato constitucional que ordenaba la paridad administrativa. Un ciudadano para vincularse a una entidad debía pertenecer a uno de los partidos, tener apoyo de un político liberal o conservador y corresponder con votos a quien lo enganchara a la administración pública. ¿Cómo competir en esas condiciones?
El debilitamiento de los movimientos alternativos que terminaron deshaciéndose ante las derrotas electorales, facilitó a los partidos tradicionales cooptar la oposición. En los dos casos estudiados, la mayoría de la dirigencia pertenecía originalmente a los partidos tradicionales, por lo que una vez entraron en crisis no tuvieron problema en retornar. A esa estrategia se sumó el fraude, la represión y el clientelismo como instrumentos para contrarrestar y neutralizar la oposición.
Aunque se reclamó por parte de los movimientos un estatuto de oposición, nunca se presentó una iniciativa en ese sentido y el Congreso, como institución que en democracia amplifica los problemas nacionales y permite el ejercicio del control político, carecía de las prerrogativas necesarias para cumplir con esa tarea. La oposición perdía de esta forma gran parte del potencial que su escenario natural le debía proporcionar y el ejecutivo, sobretodo a partir de 1968, se robustecía.
Finalmente, como lo indica Leal Buitrago “la clase política definió su carácter de casta durante la administración Pastrana. El pánico que los sectores dominantes transmitieron al sistema político ante la alta votación de la Alianza Nacional Popular, Anapo, del general Rojas Pinilla, en las elecciones de 1970 sirvió de base para que esa clase cerrara aún más el sistema y buscara mantener los beneficios sólo en manos del bipartidismo. La clase política dejó de ser una heterogénea agrupación para tender hacia la homogeneidad dentro de una labor vitalicia, dificultando el ingreso de miembros que no provinieran de su propia capacidad de reproducción política
Si bien la oposición no pudo ganar ninguna elección a la coalición bipartidista, al final del Frente Nacional era mayoría. Como se observa en el cuadro que recoge los resultados electorales para la escogencia de Presidente de la República durante ese período, la oposición en 1970 fue ampliamente superior al candidato bipartidista.
CAPÍTULO II
MÁS ALLÁ DEL FRENTE NACIONAL HASTA LA
REVOLUCIÓN PACÍFICA
Después de la alternación, el pacto bipartidista permaneció con los cambios introducidos en la reforma constitucional de 1968. El sistema político del clientelismo se mantenía incólume y de forma indirecta, ya no por vía de la proscripción de expresiones políticas diferentes, sino reconociendo interesadamente que en la práctica el Liberalismo y el Conservatismo eran mayoritarios, se consagró la permanencia del monopolio bipartidista más allá del Frente Nacional. El parágrafo del artículo 120 de la carta mantenía “el espíritu nacional” entre los dos partidos, obligando a dividir los ministerios, gobernaciones, alcaldías y los restantes cargos de la administración pública proporcionalmente, es decir, otorgando “participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República”. López, Turbay y Betancur implementaron dicha disposición, que sólo hasta la llegada de Barco es inaplicada como consecuencia de la decisión conservadora de no participar en el gobierno.MÁS ALLÁ DEL FRENTE NACIONAL HASTA LA
REVOLUCIÓN PACÍFICA
Con la aplicación del parágrafo, la oposición se conformó por los movimientos políticos que obtenían respaldo electoral y no eran llamados a integrar el Gobierno Nacional, también por las fuerzas que al interior de los dos partidos competían por la Presidencia de la República y que estratégicamente se bandeaban entre la cercanía y la distancia del jefe de Estado. Paralelo a esto, las propuestas políticas alternativas tenían en la milimetría política, derivada de la participación “adecuada y equitativa”, un obstáculo de grandes proporciones que restringía la competencia política y los colocaba en posición de desventaja. El acceso privilegiado al Estado, en términos de repartición burocrática, era monopolizado por las fuerzas tradicionales que marginaban de toda posibilidad a quienes se enfrentaban con el sistema.
Abierta en 1974 la contienda electoral por la Presidencia de la República, el Liberalismo mantuvo las mayorías electorales. A pesar de la derrota de 1982, siempre el Partido Liberal aseguró en las urnas la superioridad frente al Conservatismo y a las demás fuerzas políticas. En ese año se eligió a Alfonso López Michelsen, en 1978 a Julio Cesar Turbay Ayala, en 1982 perdió frente a Belisario Betancur en medio de la división de López Michelsen y del joven dirigente Luis Carlos Galán Sarmiento. En 1986 y 1990 nuevamente el Partido Liberal obtuvo la victoria con Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria Trujillo .
A. EL MANDATO CLARO
El ex compañero jefe, López Michelsen, arribó a la Presidencia de la República con un programa de centro – izquierda. En su carrera derrotó al Director Nacional del Liberalismo Lleras Restrepo y a quienes con él tenían la idea de prolongar el Frente Nacional. A pesar que el llamado régimen de transición fue extendido de hecho con el parágrafo del artículo 120, algunos sectores liderados por Ospina Pérez consideraron conveniente extender hasta 1982 la alternación. Inicialmente, Lleras vio la forma de enfrentar el retorno al libre juego democrático con una coalición “progresista” con conservadores y llegó a proponer en la Convención Liberal (mayo de 1973) una reforma constitucional “para mantener la paridad entre los dos partidos para el período 1978 – 1982”50 .
Mientras ospinistas y lleristas procuraban ampliar el Frente Nacional o conseguir una coalición bipartidista, al interior de las colectividades se fortalecían corrientes que propugnaban por enfrentar las elecciones con un programa de partido y que lograron imponer, en las respectivas convenciones, las candidaturas presidenciales de Alfonso López y Álvaro Gómez. A la lucha por el control del ejecutivo se sumaron María Eugenia Rojas en representación de la ANAPO, principal partido de oposición, y el parlamentario Hernando Echeverri Mejía en representación de la Unión Nacional de Oposición UNO. Esta última organización surgió del Partido Comunista y de sectores de izquierda desmembrados de la ANAPO que se agruparon en el Movimiento Amplio Colombiano MAC y a los que se juntó el Movimiento Obrero Independiente Revolucionario MOIR. La UNO se propuso absorber a los sectores de izquierda de la ANAPO, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo político para presentar un candidato de unidad.
En las elecciones las dos candidaturas de oposición sufrieron un tremendo fiasco. La ANAPO acabó su presencia de 12 años en la contienda política con menos de la tercera parte de los votos obtenidos cuatro años antes. La UNO fue incapaz de canalizar la totalidad de las fuerzas de izquierda que no se identificaban con la “capitana” y muchos de esos votos terminaron respaldando a López. El candidato liberal pudo recoger el respaldo de todos los sectores de su partido, inclusive de los seguidores de Lleras, y gracias a su pasado emerrelista, logró despertar el entusiasmo de sectores independientes y de izquierda. A todo esto, ayudó el temor que despertaba el hijo de Laureano. La victoria de López, aunque refleja la mayoría liberal clara en las elecciones locales de 1972, supera ampliamente las expectativas del Liberalismo.
Los resultados electorales le dan el 56% de los votos.
Iniciado el gobierno, el Presidente concede la “participación adecuada y equitativa” establecida en la Constitución, pero entiende que la presencia en el ejecutivo de miembros del Partido Conservador no inhabilita a esa colectividad para efectuar críticas a la gestión gubernamental. Para ello, recicla la política de Alfonso López Pumarejo, de los años treinta, que ofrece participación burocrática al Conservatismo sin exigir a éste responsabilidad política o solidaridad . Durante la campaña, López Michelsen señala que entregará al segundo partido en votación posiciones de carácter técnico reservando al partido de gobierno aquellas que implican plena responsabilidad política y tienen marcada influencia en la ejecución del programa ofrecido a los electores.
Desde el comienzo de la administración, López propuso una política de concertación que buscaba acuerdos entre el gobierno, empresarios, centrales sindicales y partidos políticos. El resultado fue contrario. El paro de 1977 expresó el fracaso de esa política y descubrió el descontento generalizado de la población, a pesar del discurso gubernamental de “cerrar la brecha” entre los colombianos. Los gremios también impugnaron fuertemente el gobierno.
El Presidente llega a afirmar que ha “tenido más oposición de parte de
los gremios económicos que de parte de los partidos” .
Con el agotamiento de la ANAPO y de la UNO, la “oposición faccionaria” del Frente Nacional se hizo sentir a medida que trascurría el gobierno. En el Liberalismo tuvo eco en las filas del llerismo y en el Partido Conservador, en la vertiente de los expresidentes Ospina y Pastrana. Uno de los principales ejemplos, se dio a propósito del trámite del acto legislativo No. 2 de 1977 relacionado con la convocatoria de una Asamblea Constituyente destinada a efectuar reformas a la justicia y a la administración municipal y departamental.
La iniciativa de López es aprobada en contra de esas dos facciones, pero finalmente naufraga en la Corte Suprema de Justicia .
Otro episodio tiene que ver con el importante papel que cumplió el periódico “La República” para publicitar ataques contra el Presidente. Bertha de Ospina, en una de sus habituales columnas, se lanzó contra el jefe de Estado por la construcción de una carretera en los llanos orientales que supuestamente valorizaba una finca de un hijo del mandatario. Posteriormente, el diario apoyó abiertamente la convocatoria de paro de 1977, sin importar el carácter ilegal que le dio el gobierno. Para López esta actitud demostraba que el paro tenía cariz político, que era una forma de “hacer oposición indiscriminada” y “un
desafío al orden legal.... que pone de manifiesto, una vez más, el abismo cavado entre el Gobierno, que tiene compromisos constitucionales, y fuerzas anárquicas que, voluntaria y deliberadamente se colocan en el campo de la ilegalidad” .
Durante una década que comienza con el “Mandato Claro”, la oposición de partidos alternativos disminuyó respecto a los años anteriores. La desaparición final de la ANAPO no pudo ser reemplazada con una organización capaz de recoger el descontento popular. Pequeñas y fugaces iniciativas se atrevieron a competir electoralmente con raquíticos resultados, hasta el surgimiento de la Unión Patriótica a mediados de los años ochenta, consecuencia de los procesos de paz y de apertura democrática adelantados por Belisario Betancur.
La ausencia de organizaciones políticas que representen el descontento ciudadano en las elecciones y la creciente inconformidad, facilitan la movilización popular, las marchas y los paros. No eran expresiones nuevas, pues a comienzo de la década de los setenta las invasiones de tierras y la radicalización del movimiento agrario demostraban el surgimiento de actores sociales que prescindían de los partidos políticos para hacer sus demandas.
La respuesta de los gobiernos de López y de Turbay consistió en acudir a las facultades del estado de sitio y emplear la fuerza pública. Tendencia que se acentuó después del paro del 14 de septiembre 197757 calificado por voces gubernamentales como “subversivo y político” y por el propio Presidente, como una intentona de “hacer un pequeño 9 de abril” .
La magnitud de la manifestación impulsó a los militares a reclamar poderes adicionales para combatir la subversión y mantener el orden público, dando origen en el siguiente gobierno a una fuerte represión y a la criminalización de la protesta pacífica.
Antes de comenzar el gobierno, López Pumarejo ofreció al Directorio Nacional Conservador designar a José Arturo Andrade, Alfredo García Cadena y Mariano Ospina Pérez en los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Industrias y Agricultura y Comercio. Además, planteó al conservatismo una participación en el gabinete que comportara la fiscalización de los actos de gobierno, “que deben tener la más amplia publicidad y querrán estar sometidos a la vigilancia del conservatismo, sufriendo la acción directa de la crítica de éste, hecha en primer término por los miembros del Ministerio que hubieren de llevar la representación del Partido Conservador”.
Tal participación tendría el carácter de cooperación administrativa “limitada al radio en que podría ser posible y conveniente”. Para el Presidente, la vinculación del conservatismo al gobierno, en esos términos, no implicaba “abandonar cualquier propósito de crítica o de oposición que pudiera estar incluido en sus planes futuros de política”.
Laureano Gómez en compañía de Abel Carbonell, Jorge Vélez y Augusto Ramírez Moreno respondieron negativamente la propuesta de López Pumarejo. Para los conservadores la oposición se puede efectuar sin participación en el gobierno, con “el goce de las garantías políticas que usted ofrece a todas las colectividades, y sin las cuales la vida democrática es un mito”. Y señala que “Para ello requerimos únicamente un ámbito de libertad que nos permita propugnar nuestros métodos y nuestras ideas”. Carta del Directorio Nacional Conservador al presidente López Pumarejo. 4 de agosto de 1934. Los textos de las cartas se pueden ver en: En: PINZÓN DE LEWIN, Patricia. “La Oposición en Colombia”. Centro de Estudios Internacionales – Universidad de los Andes. FESCOL. Bogotá D.C., 1986.
B. CRIMINALIZACIÓN DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA
Las elecciones de 1978 favorecieron nuevamente al Liberalismo. Julio Cesar Turbay derrotó al conservador Belisario Betancur y a dos representantes de agrupaciones de izquierda60 . Se trataba de un veterano político liberal asociado con la clase política tradicional que había impuesto su candidatura frente a la aspiración del expresidente Lleras Restrepo. A diferencia de lo ocurrido cuatro años antes, se optó por escoger el candidato no a través de la Convención Liberal, sino acudiendo a las elecciones parlamentarias, que se entendían como una consulta interna del partido. El “Consenso de San Carlos” hizo que las elecciones de Congreso permitieran a los liberales escoger sus representantes y de forma indirecta, el candidato a la Presidencia .
En el gobierno, Turbay dedicó sus esfuerzos a garantizar el apoyo de la dirigencia política. Se empeñó, desde el comienzo, en dar participación milimétrica a los partidos y a los jefes políticos en sus respectivas circunscripciones.
Al Conservatismo otorgó cinco ministerios, dos menos que a su partido, en “cabeza de los conservadores más afirmativos” . Designó en el Ministerio de Defensa a un militar de línea dura: el general Camacho Leyva. El nuevo presidente encontró un ambiente social agitado, un reclamo de mayor autonomía de las fuerzas armadas y disposiciones de orden público adoptadas por el gobierno anterior bajo el estado de sitio .
En estos años, algunas de las dificultades más graves para ejercer el derecho a la oposición se derivan de no distinguirla nítidamente de las actividades que realizan los grupos guerrilleros contra el Estado. Los movimientos de protesta social, que bien podrían haber sido núcleos a partir de los cuales se construyeran propuestas políticas alternativas a los partidos tradicionales, eran sofocados como resultado de confundírseles con movilizaciones subversivas.
Entre 1971 y 1981 el 44% de los paros cívicos fueron tratados con medidas como el “toque de queda, la detención de los líderes o la intervención directa de las fuerzas militares” 64 . A los conflictos sociales se les privó de tratamiento político y de la búsqueda de consensos, para ser criminalizados e identificados como factores de perturbación de la seguridad nacional. Las armas del Estado reemplazaron la política.
Paralelamente los movimientos subversivos sufrieron un cambio sustancial en el desarrollo del conflicto armado. Por primera vez, cambiaban su rol de defensa por una estrategia de ataque. El M19 inicialmente urbano y después de 1980 esencialmente rural, ganó protagonismo con acciones espectaculares como el robo de armas del Cantón Norte y la toma de la embajada Dominicana, las FARC y los demás grupos aumentaron sus frentes y cobertura geográfica.
En ese contexto, tuvo aceptación en las políticas gubernamentales orientadas por Turbay el fuerte llamado de atención de treinta y seis altos oficiales de las guarniciones de todo el país, en diciembre de 1977. Los militares habían “resuelto solicitarle nuevamente al gobierno que dicte, por el procedimiento de emergencia, eficaces medidas adicionales para garantizar a la institución militar y a sus integrantes la honra a que tienen derecho y a todos los ciudadanos la seguridad que requieren”65 .
La fuerza pública influenciada por la doctrina de seguridad nacional adquirió autonomía en el mantenimiento de la seguridad y un fuerte protagonismo. Tal como lo recuerda César Torres del Río: “contando apenas con una inacabada doctrina de seguridad, las Fuerzas Militares alcanzaron la máxima politización, la mayor presencia nacional y la más completa autonomía en el control del orden público, aunque siempre subordinadas al poder civil y al Estado”.66
Para Turbay la seguridad era una prioridad ratificada en su discurso de posesión.
No buscaba solamente erradicar la delincuencia y los ataques que realizaban los grupos guerrilleros. El énfasis estaba en combatir el enemigo interno comunista que amenazaba la seguridad del Estado: “preocupa mi atención de gobernante no sólo el problema de la inseguridad individual, de suyo grave, sino también y de modo especial, el de la seguridad del Estado, que esta amenazada por múltiples factores”67 , afirmó. Al tiempo anunciaba que su gobierno presentaría un estatuto de seguridad para la aprobación del Congreso, con el objeto de dotar a las instituciones de los instrumentos necesarios para defenderse, sin acudir al artículo 121 de la Constitución. Sin embargo, la iniciativa fue adoptada mediante el decreto de estado de sitio No. 1923 de 1978. Se presentó como una “recopilación de decretos expedidos por anteriores administraciones” 68 y la selección de los más benignos, pero su contenido colocaba en entredicho las garantías y las libertades ciudadanas y en general, la vigencia misma del Estado de Derecho. A la sombra del estatuto se cometieron violaciones de derechos humanos, a tal punto que dentro de la misma institución se escucharon rechazos a las prácticas de torturas desplegadas por la fuerza pública69 . El estatuto, redactado de forma ambigua, en muchos de sus
apartes, fue útil para combatir la subversión y aplastar la oposición democrática con mecanismos que posicionaban la razón de Estado por encima de las instituciones de la democracia y la dignidad del ser humano.
El estatuto sancionaba con pena de prisión de uno a cinco años a las personas que causaran o participaran en perturbaciones del orden público o alteraran el pacífico desarrollo de las actividades sociales en centros urbanos.
También ordenaba arresto inconmutable hasta por un año a quien ocupara transitoriamente lugares públicos o abiertos al público, u oficinas de entidades públicas o privadas, con el fin de presionar una decisión de las autoridades legítimas, o de distribuir en ellas propaganda subversiva o fijar en tales lugares escritos o dibujos ultrajantes. La misma pena cobijaba a quienes sin justa causa omitan prestar los servicios públicos a que estén obligados, impriman, almacenen, porten, distribuyan o transporten propaganda subversiva.
Se criminalizaron desde las protestas pacíficas por los servicios públicos, hasta el “porte” de libros con contenido ideológico comunista70 . Como si fuera poco, se dio la facultad a la justicia penal militar para juzgar a los civiles en consejos de guerra verbales y a los comandantes de brigada, fuerza naval o base área y a los comandantes de estación de policía el poder de determinar, con un procedimiento sumario, la adecuación de la conducta de los ciudadanos con los tipos penales descritos en el estatuto de seguridad y aplicar las medidas punitivas correspondientes. Sus decisiones eran inapelables.
Del mismo modo, las restricciones afectaron la libertad de prensa e impusieron la censura frente a “informaciones, declaraciones, comunicados o comentarios relacionados al orden público, al cese de actividades o a paros ilegales...71 ”
A pesar de la brutalidad del estatuto de seguridad, el ministro de defensa General Luis Carlos Camacho Leyva afirmó que su contenido era insuficiente para reestablecer el orden público, por lo que se acudió al artículo 2872 de la Constitución, que permitía aprehender y retener, por orden del Gobierno Nacional y hasta por diez días, a personas contra las que existan graves indicios de que atentan contra la paz pública. Esto dio paso a que se presentaran múltiples detenciones sin las formalidades constitucionales, desapariciones, torturas y todo tipo de excesos.
Amnistía Internacional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos efectuaron visitas al país, denunciaron graves abusos y formularon recomendaciones.
La primera organización señaló en su informe de 1980 que “recibió información detallada sobre numerosos arrestos políticos y detenciones preventivas”73 . Sin embargo, la Comisión en el informe especial elaborado el mismo año, asegura que “ha podido apreciar que en Colombia tienen amplia observancia los derechos políticos, dentro de las prescripciones legalmente establecidas”, “pero estima que su efectividad podría mejorarse en la práctica. En tal sentido, y como consecuencia de las condiciones que se derivan del implantamiento del estado de sitio y de la aplicación del Estatuto de Seguridad, la libertad de reunión y el derecho de asociación han sido objeto de algunas limitaciones en perjuicio del pleno ejercicio de los mismos”74 .
La política de represión de Turbay golpeó drásticamente a los movimientos subversivos, convirtió a la sociedad civil en punto de mira de la fuerza pública, perjudicó el goce de los derechos ciudadanos e impidió el surgimiento de fuerzas políticas de oposición al gobierno. Casi al finalizar su mandato, propuso una amnistía condicionada que fue rechazada por los alzados en armas y seis reformas fundamentales al sistema político, formuladas por el saliente ministro de gobierno75 Jorge Mario Eastman. Se asomaba una nueva etapa de apertura democrática que abanderaría Belisario Betancur.
Jorge Mario Eastman. Op.Cit. Pág. 18. Eran las siguientes: Reglamentación legal de los partidos, voto obligatorio, financiación de las elecciones, revisión del actual concepto de residuo electoral, ampliación del régimen de incompatibilidades, fijación de un rubro especial en la ley del presupuesto nacional destinado a financiar la sistematización del proceso electoral y la automatización del voto.
C. APERTURA DEMOCRÁTICA Y PROCESO DE PAZ
El conservador Belisario Betancur se presentó a los ciudadanos como representante de un “movimiento nacional” y logró la victoria cabalgando sobre
el lomo de la paz76 . Le prometió a los colombianos, luego de cuatro años en los que las políticas de orden público estaban bajo la discreción de las fuerzas militares, que su administración pacificaría el país y le proporcionaría los beneficios sociales y económicos hasta ahora esquivos.
La división liberal entre el llerismo y el oficialismo con López Michelsen a la cabeza, dio al traste con la reelección de este último y facilitó en 1982 el triunfo de Betancur. El senador Luis Carlos Galán, con apoyo del expresidente Carlos Lleras Restrepo, lanzó en nombre del Nuevo Liberalismo77 su candidatura presidencial en Rionegro – Antioquia, con una propuesta política que impugnaba a los partidos tradicionales, apostaba por la renovación y la lucha contra la corrupción. El movimiento era una auténtica disidencia liberal, pero no alcanzó las dimensiones del MRL o del gaitanismo y nunca fue una colectividad de oposición en el Congreso. Por el contrario, participó en el gabinete de los gobiernos de Betancur y Barco, a pesar de ser una voz crítica del sistema político y las costumbres de la clase dirigente. El Nuevo Liberalismo recogió el descontento popular con el Liberalismo oficialista y la simpatía de sectores de opinión independientes que comenzaban a crecer en las grandes ciudades.
El resultado electoral estuvo lejos del millón de votos, pero le quitó un importante número de electores al candidato escogido por la Convención Nacional iberal. En efecto, la suma total de los votos liberales es de 3.543.365, es decir 354.087 sufragios más que los del candidato conservador.
La relación con el Partido Liberal, mayoritario en el Congreso, fue difícil. La aplicación del parágrafo del artículo 120 de la Constitución era de libre interpretación
del Presidente, pero se pensaba que debía considerar a las directivas de
dicha colectividad para la designación de los ministros. Betancur marcó las reglas
con las cuales se entendería con el Partido Liberal, al omitir cualquier consulta
sobre ese aspecto y proceder a designar unilateralmente los miembros del
gabinete. La representación que le concedió al Liberalismo fue la mitad de los
ministerios (seis conservadores y seis liberales), pero dada la forma de escogencia
de sus titulares el Partido Liberal desconoció la designación y señaló que quienes
integraban el gobierno lo hacían a título personal y técnico y no en su nombre.
Si bien, no hizo formalmente parte del gobierno, mantuvo influencia a la vez que se convertía en oposición. Este es el antecedente clave del esquema gobierno – oposición que cuatro años más tarde promovió Virgilio Barco.
La declaratoria de oposición al gobierno impulsada por López se estrelló con varios obstáculos. Para congresistas influyentes como Ramiro Andrade “hacerle oposición a Betancur es totalmente precipitado” y para el primer Vicepresidente del Senado, Fabio Lozano Simonelli, “pensar que la oposición por la oposición va a salvar el partido es pueril”.
En las declaraciones de Lozano se reconoce que la iniciativa estaba interferida por la dependencia clientelista de los parlamentarios: “el intento… de lanzar a su
propio grupo a la oposición fracasó por completo, porque… ellos tienen una gran
capacidad de conexidades burocráticas con el gobierno”78 . Los sectores del Liberalismo que se resistieron a la oposición dejaron en entredicho la autoridad
del director del Partido, actitud que es una constante de las fuerzas derrotadas en los eventos que se ha pretendido aplicar el esquema gobierno – oposición.
En otro aspecto, en el discurso de posesión, el nuevo presidente señala que levanta una bandera blanca de paz y que tiende una “mano a los alzados en armas para que se incorporen al ejercicio pleno de sus derechos en el marco amplio de la decisión que tomen las cámaras”. Simultáneamente, que adelantaba esfuerzos para conseguir la negociación política con los alzados en armas y enfrentaba el sabotaje de sectores de ultraderecha, respaldados por grupos paramilitares79, se propuso efectuar una reforma política que coincidía con las propuestas de la guerrilla y de grupos de oposición.
1. Reforma política El gobierno aceptaba que el sistema político adolecía de graves fallas y que era urgente su ampliación, si se quería la desmovilización de los grupos armados y su agregación a la política democrática. Era un cambio profundo en la forma que el Estado colombiano asumía el conflicto interno y la democracia.
Los dos intentos de reforma constitucional de los gobiernos de López y Turbay, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no tenían los alcances que Betancur anunciaba al comenzar su gobierno. La apertura democrática era compartida por organizaciones de oposición como el Partido Comunista que, a través de una carta suscrita por su Secretario General, Gilberto Viera, el 2 de septiembre de 1982, afirmó que debía concretarse en la reforma del monopolio bipartidista, suprimiendo su incidencia en la Organización Electoral y la Rama Jurisdiccional, la reforma del artículo 120, la elección popular de alcaldes y gobernadores, entre otras iniciativas80 . La reforma política era compartida como una necesidad inaplazable por las diferentes fuerzas, pero no carecía de resistencia entre los grupos más tradicionales del Liberalismo y el Conservatismo.
Las garantías para la oposición política eran un reclamo permanente de la izquierda y de sectores académicos. El nuevo gobierno, se aproximaba al tema desde la perspectiva de proponer “un estatuto claro y completo de los derechos, los medios, las obligaciones y las responsabilidades que tendría la oposición dentro del Estado de Derecho”81 , además de institucionalizar los partidos políticos, levantar el estado de sitio y observar las libertades y garantías propias del Estado de Derecho consagrado en la Constitución.
Para algunos, la situación de la oposición en el momento que Betancur asumió el gobierno alcanzaba la máxima gravedad y tendría garantías con la sola aplicación de las mencionadas normas constitucionales y la abolición de aquellas que promovían el bipartidismo. Un ejemplo de esa percepción, se encuentra en la respuesta que el Partido Comunista le brindó a la invitación del Presidente para participar en una cumbre política que examinaría la política de paz: “la abolición de los remanentes del bipartidismo paritario” daría cabida al “libre juego de las fuerzas y movimientos políticos, así como el surgimiento de nuevos partidos, lo que haría innecesaria la reglamentación oficial del ejercicio del derecho de la oposición”82 . Es posible que la intensidad del atosigamiento a que se sometía la oposición fuera de tal magnitud, que en su concepto el restablecimiento de la competencia política y la desmilitarización del país, incluido el desmantelamiento de los grupos paramilitares, bastaba para sentir que podían ejercer plenamente el derecho a la oposición, sin necesidad de un estatuto que la rodeara de garantías.
La apertura democrática, en principio ambiciosa83 , se redujo principalmente a la expedición de la ley 58 de 1985 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos políticos y se provee la financiación parcial de las campañas electorales”, el decreto 2241 de 1986 que adopta el Código Electoral y a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 1986 que consagró la elección popular de alcaldes. Quedaron entre el tintero las garantías para la oposición, la
reforma del parágrafo del artículo 120 de la Constitución o su eliminación, el apoyo económico por parte del Estado a las campañas al Congreso y a la Presidencia de la República, el desmonte de los rezagos del Frente Nacional en la Organización Electoral y la Rama Judicial y la creación de una rigurosa carrera administrativa que eliminara la influencia clientelista del bipartidismo.
1.1. Estatuto básico de los partidos políticos El reconocimiento constitucional de los partidos políticos se efectúo hasta el plebiscito del 1 de diciembre de 1957, pero la reglamentación de su actividad y funcionamiento tuvo siempre gran rechazo por ser considerada como una intervención indebida del Estado. El trámite de la regulación dura aproximadamente 26 años y comienza en 1959 con el proyecto No. 312 “por el cual se establece el ordenamiento legal de los partidos y se desarrollan los artículos 2 y 4 de la reforma constitucional plebiscitaria del 1 de diciembre de 1957”, propuesto por los representantes a la Cámara Edmundo López Gómez, Rafael Vergara, Jaime Angulo Bossa y Marino Rengifo. El representante a la cámara Enrique Pardo Parra, en 1962, presenta con el mismo título el proyecto de ley No. 71 que también es archivado. En los años 1974, 1977, 1978, 1981 y 1982 se proponen, sin fortuna, proyectos en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República84 . Finalmente, el Congreso expide la ley 58 de 1958 que es el primer estatuto de los partidos políticos en Colombia
La reforma política comprendía: modernización de la Registraduria, financiación de las campañas electorales, carrera administrativa, estatuto de la oposición, derecho a la información, deberes y responsabilidades del Estado y de la administración pública, descentralización administrativa, fortalecimiento de las administraciones departamentales y gobiernos locales, administración de la justicia y legalización de los partidos políticos.
84 Proyecto de ley No. 61 de 1974, Senado, Ministro Cornelio Reyes y Senador Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 18 de 1977, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 76 de 1978, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 1 de 1981, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 36 de 1981, Senado, Rodrigo Lara Bonilla y Carlos Augusto Noriega. Proyecto de ley No. 49 de 1981, Cámara, Gustavo Wilches Bautista. Proyecto de ley No. 41 de
1982, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 78 de 1982, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 21 de 1983, Ministro de Gobierno Rodrigo Escobar Navia, Ministra de Hacienda (e) Flor Ángela Gómez de Arango y Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez. 85 La ley se demandó ante la Corte Suprema de Justicia e impugnó a través del proyecto de ley No. 77 de 1985 que buscó derogarla. En 1988 y 1990 sectores parlamentarios insistieron en la misma pretensión.
El estatuto significó un primer paso en la institucionalización de los partidos políticos y la sujeción, en condiciones de igualdad, a reglas básicas para su funcionamiento en materia de organización, financiación, acceso a los medios de comunicación y publicidad política. Entre las innovaciones de la ley están:
a. Reconoce el derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos y la obligación de las autoridades de reconocer y garantizar ese derecho.
b. Los partidos se rigen por sus propios estatutos y por la ley de los partidos.
Están sometidos a la Constitución y la ley.
c. Los partidos deben cumplir con los principios de libertad de afiliación y participación de sus miembros en las decisiones ideológicas, en la selección de candidatos y directivas. Los afiliados al partido tienen el derecho de fiscalizar su gestión y la de sus dirigentes
d. Los estatutos de los partidos deben contener los principios políticos que los inspiran y cánones sobre su organización nacional y territorial.
e. Se exige a los partidos personería jurídica, la que es otorgada por la Corte Electoral. Su existencia se prueba con no menos de 10.000 firmas o igual número de votos en las elecciones.
f. Las autoridades de los partidos, las reformas estatutarias, las declaraciones programáticas y los libros de contabilidad deben registrarse ante la Corte Electoral.
g. Las disidencias de los partidos pueden tener personería jurídica siempre y cuando se hayan separado y conformado como organizaciones distintas.
Su reincorporación al partido de origen acarrea la pérdida de personería.
h. Publicidad de los balances de ingresos y gastos que deben presentar a la Corte Electoral los partidos y de los informes sobre la financiación de las campañas presidenciales. Límites a las donaciones que hagan personas naturales y jurídicas a los partidos y sus candidatos. Topes a la financiación de las campañas a la Presidencia y al Congreso.
i. Acceso gratuito de los partidos a los espacios de los medios de comunicación del Estado. Límite a la publicidad electoral y franquicia postal para los partidos.
j. Los partidos son propietarios del nombre y del símbolo registrados ante la Corte Electoral.
k. Normas sobre publicidad de las encuestas electorales.
l. Se conceden facultades a la Corte Electoral para sancionar a los partidos que violen la ley 58 de 1985.
1.2. Elección popular de alcaldes La elección popular de alcaldes fue la más importante reforma de la Constitución en términos de ampliación de la democracia, desde los años cincuenta, cuando se consagró el sufragio universal otorgando el derecho de voto a la mujer. La modificación constitucional alteraba profundamente las reglas en que se daba el juego político e implicaba una verdadera apertura, lo que generó trabas para su aprobación.
Las alcaldías eran campo de aplicación de la regla que ordenaba dar participación “adecuada y equitativa” al partido mayoritario que siguiera al del
Presidente de la República, por tanto, eran la base de la pirámide del poder de los partidos tradicionales y de su predominio en las comunidades. Arrojar esa prerrogativa a manos de los ciudadanos no dejaba de inquietar a la clase política, que preveía un paulatino proceso de pérdida de poder. A pesar de esto, la administración conservadora con el liderazgo del liberal Jaime Castro, quien entonces se desempañaba como Ministro de Gobierno, pudo conseguir las mayorías requeridas para tramitar exitosamente el acto legislativo 01 de 1986.
La reforma constitucional determinó los siguientes aspectos:
a. El alcalde es el jefe de la administración municipal.
b. El período de los alcaldes es de 2 años.
c. Prohibición de reelección inmediata de alcaldes.
d. No se puede ser elegido a una corporación pública y simultáneamente alcalde.
e. Los congresistas no pueden ser elegidos alcaldes durante la primera mitad de su período constitucional.
f. Facultad del presidente y los gobernadores para suspender a los alcaldes.
g. La ley fijará el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes.
h. La primera elección popular de alcaldes debe efectuarse en 1988.
i. Consultas Populares para decidir asuntos municipales
Esta última figura anticipa el perfil de las reformas constitucionales de 1991.
Por primera vez, se insinúan mecanismos de participación que favorecen un mayor involucramiento de los ciudadanos en la solución de los problemas locales. La escogencia por voto directo de los alcaldes y la posibilidad de que los ciudadanos decidan por medio de las consultas populares, buscanrelegitimar el Estado, ante una sociedad cada vez más apática a la política y a los partidos. Betancur planteó la participación política desde la base de la organización del Estado, propiciando las condiciones para que expresiones marginadas de los partidos tradicionales ocuparan un papel protagónico en la conducción de los destinos colectivos de su entorno inmediato.
La reforma tiene otro alcance adicional. No se queda solamente en la apertura como sinónimo de mayor oportunidad para hacer parte de la política. El efecto más importante, que aún está produciendo consecuencias en el sistema democrático, consiste en promover el surgimiento de organizaciones políticas ajenas a los canales tradicionales de expresión, autónomas, críticas y más vinculadas a la sociedad. Son los nuevos movimientos políticos regionales, en principio tímidos, pues al fin y al cabo, la primera generación que enfrentó de forma activa la elección de 1988 creció en el Frente Nacional y mantenía estrechas relaciones con los partidos. A medida que las elecciones de alcaldes se sucedían, irrumpieron voces independientes y a veces contestarias, pero que tenían la virtud de no contar con el desgaste acumulado en años de bipartidismo municipal. La reforma facilitó un acercamiento del Estado a los ciudadanos y la construcción de un ambiente más apropiado para la conformación de partidos y movimientos políticos alternativos con representación en las corporaciones públicas, requisito indispensable para la ruptura del orden post frentenacionalista que mantenía la preferencia por las colectividades tradicionales y ahogaba la existencia de una efectiva oposición política parlamentaria.
Los alcances de la reforma se vieron afectados por el narcotráfico. Las mafias contaminaron la elección popular de alcaldes y más tarde la de gobernadores, empleando las reformas como caballo de Troya para garantizar y legalizar parcialmente su poder de facto. Los carteles de la droga, la guerrilla y los paramilitares viciaron las reformas y frustraron el propósito de profundizar la democracia. La elección directa de las autoridades locales, que en algunas partes como Bogotá, Barranquilla, Cali, Sogamoso, la Dorada, Cúcuta, Medellín sirvió para el surgimiento de nuevas alternativas políticas, en otras, especialmente en las zonas rurales, es el medio para que la ilegalidad capture el Estado.
2. Unión patriótica: Crónica de un exterminio anunciado El ambiente político al comienzo del gobierno era altamente positivo. Esa circunstancia se reflejó en la popularidad del Presidente que le sirvió de escudo frente a sectores del ejército y del establecimiento, que se oponían a la modificación de la política de su antecesor y calificaban como derrota del Estado las negociaciones con los grupos subversivos. El respaldo ciudadano, tanto al proceso de paz cómo a las reformas, crecía con anuncios como el de Jaime Bateman al afirmar: “nosotros queremos al M19 como un partido político dentro de la legalidad” .
Para adelantar el proceso el gobierno creó una Comisión de Paz y convocó un gran diálogo nacional, alrededor de temas ligados con la reforma de la Constitución y el Estado. La metodología adoptada fue la creación de cuatro subcomisiones en las que tenían asiento civiles, generales retirados, representantes del clero y de los partidos Liberal, Conservador y Comunista, este último era la única representación de izquierda en la instancia negociadora.
Su actividad, con el tiempo, fue restando dinamismo a medida que el proceso de paz perdía el respaldo de la clase política y sectores militares ejercían presión sobre el gobierno y las guerrillas para romper los diálogos. Pero esas dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera aprobar
del Congreso la ley 35 de 1982, la cual concedía una amnistía que a diferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y respondía a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmente el M19 y las FARC .
Con la amnistía se buscó allanar el camino para que la oposición armada se convirtiera en oposición democrática, previa realización de reformas como la institucionalización de los partidos políticos, la adopción de un estatuto de oposición, un régimen de financiación de campañas, el impulso a la descentralización y la elección popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzo
democratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempo para que el gobierno se diera cuenta que no existía voluntad de renunciar a las armas, como insinuó el M19 antes de la amnistía, aunque debe precisarse que ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pública, que la amnistía no era la paz90 .
En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar la lucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno, que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo terminaron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, en noviembre de ese año.
A pesar del desgaste natural que significó para el gobierno el proceso, consiguió
suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejército de Liberación Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimiento de Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de Virgilio Barco únicamente permanecían las negociaciones con las FARC, que se iniciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con la Comisión de Paz, después de que indicara al gobierno su interés por adelantar conversaciones con el fin de llegar a “acuerdos91 ”. Ese primer contacto permitió adelantar diálogos conducentes al “Acuerdo de la Uribe”92 suscrito dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera aprobar del Congreso la ley 35 de 1982, la cual concedía una amnistía que a diferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y respondía a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmente el M19 y las FARC89 .
Con la amnistía se buscó allanar el camino para que la oposición armada se convirtiera en oposición democrática, previa realización de reformas como la institucionalización de los partidos políticos, la adopción de un estatuto de oposición, un régimen de financiación de campañas, el impulso a la descentralización y la elección popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzo
democratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempo para que el gobierno se diera cuenta que no existía voluntad de renunciar a las armas, como insinuó el M19 antes de la amnistía, aunque debe precisarse que ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pública, que la amnistía no era la paz .
En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar la lucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno, que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo terminaron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, en noviembre de ese año.
A pesar del desgaste natural que significó para el gobierno el proceso, consiguió suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejército de Liberación Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimiento de Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de Virgilio Barco únicamente permanecían las negociaciones con las FARC, que se iniciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con la Comisión de Paz, después de que indicara al gobierno su interés por adelantar conversaciones con el fin de llegar a “acuerdos91 ”. Ese primer contacto permitió adelantar diálogos conducentes al “Acuerdo de la Uribe” suscrito una forma de lucha de masas de gran importancia, no solamente porque en ella participan millones de personas, sino porque cualifican la acción de masas en una confrontación política en que se ponen en uso, no solo los grandes medios de comunicación social, sino la reunión, el mitin, la concentración, la movilización, la conversación, el comentario familiar, entre amigos y compañeros de trabajo, en pocas palabras entre la gente que habla y oye”. “Pero todavía es más importante que a través de las campañas electorales llevemos nuestras concepciones revolucionarias a las masas del pueblo quien es, el que al fin y al cabo, tendrá que definir la confrontación por el cambio, cuando rompa las cadenas que lo atan a la ideología burguesa”96 .
La tregua pactada con las FARC permitió fundar la Unión Patriótica cuya columna vertebral era el antiguo Partido Comunista Colombiano, lo que no obsta, para que la nueva organización se constituya como la tercera fuerza política en el país, con carácter de oposición y en la que sus fundadores aspiran representar a los ciudadanos y movimientos sociales que rechazan la hegemonía bipartidista97 .
La Unión Patriótica se define en sus estatutos98 como un movimiento “amplio de convergencia democrática” que busca la realización de reformas políticas, económicas y sociales, orientadas a la consecución de la paz. Los días 14, 15 y 16 de noviembre de 1985 realiza en Bogotá D.C. su primer congreso, en el que aprueba su programa político, reconociéndose como “frente amplio, en el cual tiene cabida todos los sectores sociales, partidos políticos, organizaciones gremiales, etc., interesados en impulsar el proceso de apertura democrática y defender la soberanía e independencia de la nación”. Su propuesta programática es coherente con las demandas expresadas en la plataforma política de las FARC100 y enfatizaba en los siguientes temas:
a. Eliminación del monopolio bipartidista. Supresión del parágrafo del artículo 120 de la Constitución que “ha impedido en la práctica la presencia de una oposición legal y con garantías”. Implementación del sistema de cuociente electoral para beneficiar la representación de las minorías políticas y reforma a la organización electoral para sustraerla de la influencia bipartidista.
b. Levantamiento del estado de sitio, rechazo a la violación de los derechos humanos, torturas y desapariciones por parte de la fuerza pública, grupos paramilitares y terroristas. Reforma de la policía y subordinación de la fuerza pública al poder civil.
c. Exclusión de los requisitos que “exigen parcialidad política” para la integración de la Rama Judicial y las altas cortes.
d. Soberanía popular: plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa.
e. Elección popular de alcaldes, gobernadores, procurador y contralor.
f. Convocatoria de una Asamblea Popular Constituyente.
g. Reactivación de la economía, alza de salarios, congelación del costo de la canasta familiar, planes de empleo, protección de la producción nacional, derogatoria del IVA, aumento de impuestos a terratenientes y monopolios, nacionalización de los recursos naturales, de la banca y los monopolios, declaratoria de la deuda externa como socialmente impagable, negativa a los planes de ajuste estructural, reforma agraria y urbana, etc
Con esos planteamientos la UP pretendió recoger la creciente inconformidad respecto a los partidos tradicionales y convertirse en un espacio pluralista del que pudieran hacer parte integrantes de esos mismos partidos y sectores sociales, sin renunciar a su afiliación partidista, sus convicciones ideológicas y religiosas. Este propósito se pudo concretar parcialmente en las coaliciones con sectores liberales que realizaron en diferentes regiones del país, pero encontró serias dificultades debido a la fuerte preeminencia del Partido Comunista.
Vale la pena destacar el carácter participativo de su modelo de organización en lo relacionado con la conformación de sus instancias de decisión, que se originaban en el voto directo de los militantes en las veredas y barrios. También, se debe resaltar el esfuerzo por conquistar una amplia militancia, la intensa actividad de organización en los sectores populares, la masiva afiliación de ciudadanos101 y la participación en movilizaciones campesinas. Otros aspectos que diferenciaban a la UP de los partidos tradicionales, eran la forma institucional y pretendidamente democrática con que se designaban los candidatos a cargos de elección popular102 y la aceptación por parte de la bancada parlamentaria de las directrices que dictaba la Coordinadora Nacional del movimiento. En la Unión Patriótica estaba claro que la representación popular de los parlamentarios la debían al partido, por lo cual no les era dable actuar a su libre albedrío en el Congreso. El modelo de organización y de conducta política se replicaba hasta los municipios.
Jacobo Arenas, el máximo ideólogo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y quien lanzó la propuesta que concluyó con la creación de la Unión Patriótica, la presentó como un paso adelante en la pacificación del país, aun cuando existen versiones que señalan que se trataba de la aplicación de la vieja consigna comunista de combinación de todas las formas de lucha, tal y como se describió anteriormente. Esa interpretación, apunta asubrayar que las FARC tenían un doble juego: por un lado, su fortalecimiento militar y mayor cobertura geográfica y por otro, el crecimiento político de su organización con la actividad legal de su partido, lo que produjo dentro de los enemigos del proceso de paz, muchos de los cuales tenían estrechas relaciones con la clase política, el narcotráfico y sectores del ejército, la decisión de adelantar una guerra sucia en su contra.
A medida que la UP se constituía, comenzaron a presentarse múltiples asesinatos
de sus dirigentes y líderes populares que no pararon, a pesar que el Presidente Betancur solicitó al Procurador investigar las conexiones existentes entre la fuerza pública y grupos dedicados a desestabilizar el proceso de paz y de su voluntad para desmantelarlos. El paramilitarismo se convirtió en el principal obstáculo de cualquier empeño por garantizar el éxito de la pacificación.
La eliminación física de los dirigentes y miembros de la Unión Patriótica se empleó para sacarla del juego democrático. Esta vez, las restricciones para la oposición no se derivaban de normas constitucionales que impidieran su participación autónoma y directa en la contienda política, tampoco el problema más grave que enfrentaba estaba relacionado con la limitación que imponía el parágrafo del artículo 120 de la Constitución. El obstáculo principal era el desconocimiento del más elemental de los derechos: el derecho a la vida y respondía a la resistencia de poderosas capas de la sociedad colombiana que veían en la UP una amenaza creciente. Como lo recuerda Pécaut: “Su objetivo parece ser ante todo impedir que la UP pueda tomar parte en las elecciones municipales de 1988. La extrema derecha considera en efecto con pánico la idea de que la coalición comunista pueda conquistar diversas alcaldías”.
La guerra sucia tiene otras dos facetas. Además de haber sido un instrumento de intereses políticos y económicos que buscaban beneficiarse asesinando la oposición, provocando la renuncia de las FARC a la tregua, la terminación del proceso de paz y el restablecimiento de la utilización plena del poder coercitivo del Estado, se ejerció como un elemento central del combate a ese grupo subversivo, sobre la base de confundir los militantes de la Unión Patriótica con los de la guerrilla, a pesar de que sus directivos en múltiples oportunidades afirmaron la independencia del movimiento político frente a la lucha armada. Al respecto, los líderes de la UP reconocen que hay quienes afirman que “las fuerzas represivas consideran que esos dirigentes locales, con arraigo en las masas, constituyen el eslabón real entre la dirección y la base y por lo mismo el soporte de la organización política; de ahí que la reacción pensaba que matándolos se desvertebraría el Partido Comunista o la UP, o las FARC, puesto que para la extrema derecha estas tres organizaciones son la misma cosa” .
Los encargados de “operativizar” la guerra sucia fueron grupos paramilitares.
Con operaciones de limpieza social, su acción comenzó ligada al narcotráfico105 a principios de la década de los ochenta106; posteriormente, la violencia se dirigió contra líderes sociales y políticos sospechosos de tener
relaciones con organizaciones subversivas, hasta llegar a todos los que
pensaban distinto. De esa manera, sindicalistas, líderes políticos y campesinos,
profesores universitarios, jueces y funcionarios públicos fueron ultimados.
El poder de esos grupos, muchos de los cuales eran originariamente
dominados por sectores de la fuerza pública107 , se desbocó hasta enfrentarse
con el propio Estado108 . De acuerdo al informe dado a conocer por la
Procuraduría General de la Nación en 1983, los paramilitares operaban en
coordinación con miembros del ejército109 .
En este escenario la UP se convierte en el objetivo paramilitar110 . En 1990 el
entonces presidente de la agrupación Oscar José Dueñas Ruiz afirma que
son cerca de mil cien los integrantes la organización asesinados en la absolu
ta impunidad111 . Los actos de barbarie contra los militantes de la Unión Patriótica
se multiplicaron en el gobierno de Virgilio Barco y arrojaron, según
cifras del movimiento, dos candidatos presidenciales, cinco congresistas, y
diputados, setenta y tres concejales, tres consejeros intendenciales y nueve
alcaldes asesinados. Los ataques a los líderes aumentaban al mismo ritmo
que el respaldo popular. En efecto, es posible que los resultados obtenidos
en las elecciones de 1986 fomentaran la respuesta violenta de la extrema
derecha. La UP en su primera incursión electoral consigue elegir catorce
congresistas, entre ellos dos excomandantes guerrilleros (Braulio Herrera e
Iván Márquez) y trescientos veintitrés concejales. Sus resultados no tenían
antecedente en las organizaciones de izquierda. El 9 de marzo de ese año el
movimiento obtiene 103.001 votos en listas propias y 157.978 en listas de
coalición para la elección del Senado. El resultado también es favorable en
Cámara: 137.134 votos, para asambleas: 148.767 y concejos: 202.406. Pero
el más importante de todos los respaldos fue el obtenido por Juan Jaime
Hernando Pardo Leal como candidato presidencial: 328.752 sufragios.
Pardo Leal era un prestigioso abogado, profesor de la Universidad Nacional
y el reemplazo de Jacobo Arenas en la candidatura presidencial del movimiento.
Para el congreso fundacional de la UP sus impulsores previeron el
lanzamiento de la candidatura del jefe guerrillero, pero la toma del Palacio
de Justicia por parte del M19 coincidió con el acto y terminó por abortar la
presencia de Arenas en Bogotá. El ambiente de inseguridad y el deterioro del
proceso de paz llevaron al retiro de su aspiración y a que Pardo Leal enfrentara
en 1986 a los candidatos de los partidos tradicionales.
En las elecciones de mitaca de 1988, en las que se estrena la elección popular de alcaldes, la UP elige dieciocho burgomaestres, doscientos cincuenta y seis concejales y nueve diputados. En 1990, perdió cinco curules en el parlamento y cuatro alcaldías, creció en cuatro el número de diputados y eligió doscientos diecisiete concejales. Su votación parecía aumentar: al senado en coalición con otras fuerzas políticas, entre ellas el Liberalismo, alcanzó 307.163 votos, más el respaldo dado a la lista del Partido Comunista en Cundinamarca que obtuvo 35.274. Los candidatos a la Cámara fueron respaldados por 249.240 ciudadanos. Las estadísticas de ese año la señalan como la tercera fuerza política, aún con el ingreso de la Alianza Democrática M19 a la competencia electoral.
A pesar de ser una organización probada electoralmente, la UP no pudo participar en los comicios presidenciales de 1990. El asesinato como estrategia en su contra se efectuaba desde septiembre de 1984 en Puerto Boyacá112 y se creyó que su punto más alto se cumplía tres años después, con el atentado que le costo la vida a Jaime Pardo Leal. Pero la campaña de terror contra los miembros de la organización se extendió hasta su desaparición prácticamente decretada con el homicidio de Bernardo Jaramillo Ossa, que reemplazó a Pardo en la dirección upecista. La respuesta de los miembros de la UP fue acudir a la protección del Estado, la denuncia internacional, la movilización ciudadana y a intentos de toma pacífica de entidades públicas,
todo para presionar una actitud más vigorosa del gobierno frente a los grupos
paramilitares. Nada de eso funcionó.
Jaramillo, un hombre carismático, pertenecía a las nuevas generaciones de izquierda. Al igual que la mayoría de los dirigentes de la misma línea política, tuvo la oportunidad de estudiar en las escuelas de formación que en el exterior tenía el comunismo, su estadía coincidió con el surgimiento de tesis de renovación como la Perestroika, que recorrían algunos de los países de la cortina de hierro. Inspirado en esas corrientes, planteó un debate ideológico en el interior de la UP y el Partido Comunista, el cual creó divisiones internas y fue explotado a favor de quienes pretendían que esa agrupación tuviera menos influencia en la dirección de la convergencia que proponía el movimiento. Sin duda, además de las dificultades de la persecución, un elemento que llevó al fracaso de la Unión Patriótica, fueron las crisis internas.
Con la muerte de Jaramillo Ossa sobreviene la renuncia a la Dirección Nacional de la UP de importantes dirigentes como Diego Montaña Cuellar y Angelino Garzón, quienes se suman a la Alianza Democrática convocada por los exguerrilleros del Movimiento 19 de Abril y dan una fuerte estocada a lo que quedaba de la organización. Los integrantes de la UP observaron, desde la reintegración a la vida civil del M19, la posibilidad de construir un frente de acción política común que nunca pudo concretarse113 ; por el contrario, el vertiginoso ascenso de los excombatientes fue un factor definitivo en las derrotas electorales que se avecinaron. Se pueden aventurar dos explicaciones
a esa actitud del M19: por una parte, el movimiento naciente debía estar preocupado por evitar el exterminio causado por la extrema derecha y el cual se asociaba con la vinculación que se adjudicaba a la UP con las FARC, pero al mismo tiempo, el primer competidor a vencer era la propia Unión Patriótica, por entonces la fuerza política que seguía en importancia a los partidos tradicionales.
El panorama se oscurece más para la UP en el agitado proceso político que vive el país entre 1990 y 1991. Se declara como partido político de oposición ante la coalición gobernante conformada por los partidos tradicionales, la AD M19 y el movimiento de Salvación Nacional y la política de modernización y apertura económica, que no dudan de calificar como neoliberal. El resultado es el marginamiento por parte del gobierno de Cesar Gaviria, aún antes de la posesión, a propósito del acuerdo político que dio vía libre a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente.
La UP decide oponerse al temario fijado como límite a la constituyente y pretende integrar una lista de unidad de oposición. Los resultados el 9 de diciembre de 1991, fecha en la que se eligen los 70 integrantes de la asamblea, no son los mejores: sólo elige dos delegatarios y es sobrepasado ampliamente por la nueva tercera fuerza: la AD M19. El movimiento trató de recuperarse en las elecciones al Congreso de 1991, obteniendo 79.753 votos para las elecciones de Senado y 94.393 para las de Cámara de Representantes, que le bastaron para elegir un miembro del senado y tres de la cámara.
En 1994 participa en las elecciones como Partido Comunista Colombiano y elige al Senado a Manuel Cepeda Vargas, con 51.032 sufragios. Cepeda es asesinado por paramilitares en los primeros días del mes de agosto del mismo año y remplazado por Hernán Motta Motta. Para la Cámara el partido obtiene 39.891 votos y no logra ningún escaño.
La Unión Patriótica constituyó un esfuerzo importante que debe tenerse en cuenta para reconocer los graves problemas que enfrenta la oposición política en Colombia y la consolidación de los procesos de paz. Si bien, presentó contradicciones internas, éstas son características de la lucha política y no fueron la razón principal de su fracaso como alternativa al bipartidismo.
No se debe titubear, para reconocer que su proyecto político se frustró en medio de una ola creciente de asesinatos y amenazas que acabaron con la vida y tranquilidad de cientos de compatriotas, que escogieron a la UP como vehículo para expresar sus demandas ciudadanas. La desaparición de ese movimiento, lejos de contribuir a la paz del país, ha servido a los instigadores de la guerra contra las instituciones democráticas para argumentar que el cambio político, económico y social no es posible sin la fuerza de los fusiles. El desafío que tiene la sociedad colombiana es demostrar que las transformaciones operadas a partir de 1990, son un paso importante para que dichas aspiraciones puedan concretarse en democracia y encontrar el camino para que los sectores de oposición armada puedan participar abiertamente en la política nacional.
el lomo de la paz76 . Le prometió a los colombianos, luego de cuatro años en los que las políticas de orden público estaban bajo la discreción de las fuerzas militares, que su administración pacificaría el país y le proporcionaría los beneficios sociales y económicos hasta ahora esquivos.
La división liberal entre el llerismo y el oficialismo con López Michelsen a la cabeza, dio al traste con la reelección de este último y facilitó en 1982 el triunfo de Betancur. El senador Luis Carlos Galán, con apoyo del expresidente Carlos Lleras Restrepo, lanzó en nombre del Nuevo Liberalismo77 su candidatura presidencial en Rionegro – Antioquia, con una propuesta política que impugnaba a los partidos tradicionales, apostaba por la renovación y la lucha contra la corrupción. El movimiento era una auténtica disidencia liberal, pero no alcanzó las dimensiones del MRL o del gaitanismo y nunca fue una colectividad de oposición en el Congreso. Por el contrario, participó en el gabinete de los gobiernos de Betancur y Barco, a pesar de ser una voz crítica del sistema político y las costumbres de la clase dirigente. El Nuevo Liberalismo recogió el descontento popular con el Liberalismo oficialista y la simpatía de sectores de opinión independientes que comenzaban a crecer en las grandes ciudades.
El resultado electoral estuvo lejos del millón de votos, pero le quitó un importante número de electores al candidato escogido por la Convención Nacional iberal. En efecto, la suma total de los votos liberales es de 3.543.365, es decir 354.087 sufragios más que los del candidato conservador.
La relación con el Partido Liberal, mayoritario en el Congreso, fue difícil. La aplicación del parágrafo del artículo 120 de la Constitución era de libre interpretación
del Presidente, pero se pensaba que debía considerar a las directivas de
dicha colectividad para la designación de los ministros. Betancur marcó las reglas
con las cuales se entendería con el Partido Liberal, al omitir cualquier consulta
sobre ese aspecto y proceder a designar unilateralmente los miembros del
gabinete. La representación que le concedió al Liberalismo fue la mitad de los
ministerios (seis conservadores y seis liberales), pero dada la forma de escogencia
de sus titulares el Partido Liberal desconoció la designación y señaló que quienes
integraban el gobierno lo hacían a título personal y técnico y no en su nombre.
Si bien, no hizo formalmente parte del gobierno, mantuvo influencia a la vez que se convertía en oposición. Este es el antecedente clave del esquema gobierno – oposición que cuatro años más tarde promovió Virgilio Barco.
La declaratoria de oposición al gobierno impulsada por López se estrelló con varios obstáculos. Para congresistas influyentes como Ramiro Andrade “hacerle oposición a Betancur es totalmente precipitado” y para el primer Vicepresidente del Senado, Fabio Lozano Simonelli, “pensar que la oposición por la oposición va a salvar el partido es pueril”.
En las declaraciones de Lozano se reconoce que la iniciativa estaba interferida por la dependencia clientelista de los parlamentarios: “el intento… de lanzar a su
propio grupo a la oposición fracasó por completo, porque… ellos tienen una gran
capacidad de conexidades burocráticas con el gobierno”78 . Los sectores del Liberalismo que se resistieron a la oposición dejaron en entredicho la autoridad
del director del Partido, actitud que es una constante de las fuerzas derrotadas en los eventos que se ha pretendido aplicar el esquema gobierno – oposición.
En otro aspecto, en el discurso de posesión, el nuevo presidente señala que levanta una bandera blanca de paz y que tiende una “mano a los alzados en armas para que se incorporen al ejercicio pleno de sus derechos en el marco amplio de la decisión que tomen las cámaras”. Simultáneamente, que adelantaba esfuerzos para conseguir la negociación política con los alzados en armas y enfrentaba el sabotaje de sectores de ultraderecha, respaldados por grupos paramilitares79, se propuso efectuar una reforma política que coincidía con las propuestas de la guerrilla y de grupos de oposición.
1. Reforma política El gobierno aceptaba que el sistema político adolecía de graves fallas y que era urgente su ampliación, si se quería la desmovilización de los grupos armados y su agregación a la política democrática. Era un cambio profundo en la forma que el Estado colombiano asumía el conflicto interno y la democracia.
Los dos intentos de reforma constitucional de los gobiernos de López y Turbay, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no tenían los alcances que Betancur anunciaba al comenzar su gobierno. La apertura democrática era compartida por organizaciones de oposición como el Partido Comunista que, a través de una carta suscrita por su Secretario General, Gilberto Viera, el 2 de septiembre de 1982, afirmó que debía concretarse en la reforma del monopolio bipartidista, suprimiendo su incidencia en la Organización Electoral y la Rama Jurisdiccional, la reforma del artículo 120, la elección popular de alcaldes y gobernadores, entre otras iniciativas80 . La reforma política era compartida como una necesidad inaplazable por las diferentes fuerzas, pero no carecía de resistencia entre los grupos más tradicionales del Liberalismo y el Conservatismo.
Las garantías para la oposición política eran un reclamo permanente de la izquierda y de sectores académicos. El nuevo gobierno, se aproximaba al tema desde la perspectiva de proponer “un estatuto claro y completo de los derechos, los medios, las obligaciones y las responsabilidades que tendría la oposición dentro del Estado de Derecho”81 , además de institucionalizar los partidos políticos, levantar el estado de sitio y observar las libertades y garantías propias del Estado de Derecho consagrado en la Constitución.
Para algunos, la situación de la oposición en el momento que Betancur asumió el gobierno alcanzaba la máxima gravedad y tendría garantías con la sola aplicación de las mencionadas normas constitucionales y la abolición de aquellas que promovían el bipartidismo. Un ejemplo de esa percepción, se encuentra en la respuesta que el Partido Comunista le brindó a la invitación del Presidente para participar en una cumbre política que examinaría la política de paz: “la abolición de los remanentes del bipartidismo paritario” daría cabida al “libre juego de las fuerzas y movimientos políticos, así como el surgimiento de nuevos partidos, lo que haría innecesaria la reglamentación oficial del ejercicio del derecho de la oposición”82 . Es posible que la intensidad del atosigamiento a que se sometía la oposición fuera de tal magnitud, que en su concepto el restablecimiento de la competencia política y la desmilitarización del país, incluido el desmantelamiento de los grupos paramilitares, bastaba para sentir que podían ejercer plenamente el derecho a la oposición, sin necesidad de un estatuto que la rodeara de garantías.
La apertura democrática, en principio ambiciosa83 , se redujo principalmente a la expedición de la ley 58 de 1985 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos políticos y se provee la financiación parcial de las campañas electorales”, el decreto 2241 de 1986 que adopta el Código Electoral y a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 1986 que consagró la elección popular de alcaldes. Quedaron entre el tintero las garantías para la oposición, la
reforma del parágrafo del artículo 120 de la Constitución o su eliminación, el apoyo económico por parte del Estado a las campañas al Congreso y a la Presidencia de la República, el desmonte de los rezagos del Frente Nacional en la Organización Electoral y la Rama Judicial y la creación de una rigurosa carrera administrativa que eliminara la influencia clientelista del bipartidismo.
1.1. Estatuto básico de los partidos políticos El reconocimiento constitucional de los partidos políticos se efectúo hasta el plebiscito del 1 de diciembre de 1957, pero la reglamentación de su actividad y funcionamiento tuvo siempre gran rechazo por ser considerada como una intervención indebida del Estado. El trámite de la regulación dura aproximadamente 26 años y comienza en 1959 con el proyecto No. 312 “por el cual se establece el ordenamiento legal de los partidos y se desarrollan los artículos 2 y 4 de la reforma constitucional plebiscitaria del 1 de diciembre de 1957”, propuesto por los representantes a la Cámara Edmundo López Gómez, Rafael Vergara, Jaime Angulo Bossa y Marino Rengifo. El representante a la cámara Enrique Pardo Parra, en 1962, presenta con el mismo título el proyecto de ley No. 71 que también es archivado. En los años 1974, 1977, 1978, 1981 y 1982 se proponen, sin fortuna, proyectos en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República84 . Finalmente, el Congreso expide la ley 58 de 1958 que es el primer estatuto de los partidos políticos en Colombia
La reforma política comprendía: modernización de la Registraduria, financiación de las campañas electorales, carrera administrativa, estatuto de la oposición, derecho a la información, deberes y responsabilidades del Estado y de la administración pública, descentralización administrativa, fortalecimiento de las administraciones departamentales y gobiernos locales, administración de la justicia y legalización de los partidos políticos.
84 Proyecto de ley No. 61 de 1974, Senado, Ministro Cornelio Reyes y Senador Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 18 de 1977, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 76 de 1978, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 1 de 1981, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 36 de 1981, Senado, Rodrigo Lara Bonilla y Carlos Augusto Noriega. Proyecto de ley No. 49 de 1981, Cámara, Gustavo Wilches Bautista. Proyecto de ley No. 41 de
1982, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 78 de 1982, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 21 de 1983, Ministro de Gobierno Rodrigo Escobar Navia, Ministra de Hacienda (e) Flor Ángela Gómez de Arango y Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez. 85 La ley se demandó ante la Corte Suprema de Justicia e impugnó a través del proyecto de ley No. 77 de 1985 que buscó derogarla. En 1988 y 1990 sectores parlamentarios insistieron en la misma pretensión.
El estatuto significó un primer paso en la institucionalización de los partidos políticos y la sujeción, en condiciones de igualdad, a reglas básicas para su funcionamiento en materia de organización, financiación, acceso a los medios de comunicación y publicidad política. Entre las innovaciones de la ley están:
a. Reconoce el derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos y la obligación de las autoridades de reconocer y garantizar ese derecho.
b. Los partidos se rigen por sus propios estatutos y por la ley de los partidos.
Están sometidos a la Constitución y la ley.
c. Los partidos deben cumplir con los principios de libertad de afiliación y participación de sus miembros en las decisiones ideológicas, en la selección de candidatos y directivas. Los afiliados al partido tienen el derecho de fiscalizar su gestión y la de sus dirigentes
d. Los estatutos de los partidos deben contener los principios políticos que los inspiran y cánones sobre su organización nacional y territorial.
e. Se exige a los partidos personería jurídica, la que es otorgada por la Corte Electoral. Su existencia se prueba con no menos de 10.000 firmas o igual número de votos en las elecciones.
f. Las autoridades de los partidos, las reformas estatutarias, las declaraciones programáticas y los libros de contabilidad deben registrarse ante la Corte Electoral.
g. Las disidencias de los partidos pueden tener personería jurídica siempre y cuando se hayan separado y conformado como organizaciones distintas.
Su reincorporación al partido de origen acarrea la pérdida de personería.
h. Publicidad de los balances de ingresos y gastos que deben presentar a la Corte Electoral los partidos y de los informes sobre la financiación de las campañas presidenciales. Límites a las donaciones que hagan personas naturales y jurídicas a los partidos y sus candidatos. Topes a la financiación de las campañas a la Presidencia y al Congreso.
i. Acceso gratuito de los partidos a los espacios de los medios de comunicación del Estado. Límite a la publicidad electoral y franquicia postal para los partidos.
j. Los partidos son propietarios del nombre y del símbolo registrados ante la Corte Electoral.
k. Normas sobre publicidad de las encuestas electorales.
l. Se conceden facultades a la Corte Electoral para sancionar a los partidos que violen la ley 58 de 1985.
1.2. Elección popular de alcaldes La elección popular de alcaldes fue la más importante reforma de la Constitución en términos de ampliación de la democracia, desde los años cincuenta, cuando se consagró el sufragio universal otorgando el derecho de voto a la mujer. La modificación constitucional alteraba profundamente las reglas en que se daba el juego político e implicaba una verdadera apertura, lo que generó trabas para su aprobación.
Las alcaldías eran campo de aplicación de la regla que ordenaba dar participación “adecuada y equitativa” al partido mayoritario que siguiera al del
Presidente de la República, por tanto, eran la base de la pirámide del poder de los partidos tradicionales y de su predominio en las comunidades. Arrojar esa prerrogativa a manos de los ciudadanos no dejaba de inquietar a la clase política, que preveía un paulatino proceso de pérdida de poder. A pesar de esto, la administración conservadora con el liderazgo del liberal Jaime Castro, quien entonces se desempañaba como Ministro de Gobierno, pudo conseguir las mayorías requeridas para tramitar exitosamente el acto legislativo 01 de 1986.
La reforma constitucional determinó los siguientes aspectos:
a. El alcalde es el jefe de la administración municipal.
b. El período de los alcaldes es de 2 años.
c. Prohibición de reelección inmediata de alcaldes.
d. No se puede ser elegido a una corporación pública y simultáneamente alcalde.
e. Los congresistas no pueden ser elegidos alcaldes durante la primera mitad de su período constitucional.
f. Facultad del presidente y los gobernadores para suspender a los alcaldes.
g. La ley fijará el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los alcaldes.
h. La primera elección popular de alcaldes debe efectuarse en 1988.
i. Consultas Populares para decidir asuntos municipales
Esta última figura anticipa el perfil de las reformas constitucionales de 1991.
Por primera vez, se insinúan mecanismos de participación que favorecen un mayor involucramiento de los ciudadanos en la solución de los problemas locales. La escogencia por voto directo de los alcaldes y la posibilidad de que los ciudadanos decidan por medio de las consultas populares, buscanrelegitimar el Estado, ante una sociedad cada vez más apática a la política y a los partidos. Betancur planteó la participación política desde la base de la organización del Estado, propiciando las condiciones para que expresiones marginadas de los partidos tradicionales ocuparan un papel protagónico en la conducción de los destinos colectivos de su entorno inmediato.
La reforma tiene otro alcance adicional. No se queda solamente en la apertura como sinónimo de mayor oportunidad para hacer parte de la política. El efecto más importante, que aún está produciendo consecuencias en el sistema democrático, consiste en promover el surgimiento de organizaciones políticas ajenas a los canales tradicionales de expresión, autónomas, críticas y más vinculadas a la sociedad. Son los nuevos movimientos políticos regionales, en principio tímidos, pues al fin y al cabo, la primera generación que enfrentó de forma activa la elección de 1988 creció en el Frente Nacional y mantenía estrechas relaciones con los partidos. A medida que las elecciones de alcaldes se sucedían, irrumpieron voces independientes y a veces contestarias, pero que tenían la virtud de no contar con el desgaste acumulado en años de bipartidismo municipal. La reforma facilitó un acercamiento del Estado a los ciudadanos y la construcción de un ambiente más apropiado para la conformación de partidos y movimientos políticos alternativos con representación en las corporaciones públicas, requisito indispensable para la ruptura del orden post frentenacionalista que mantenía la preferencia por las colectividades tradicionales y ahogaba la existencia de una efectiva oposición política parlamentaria.
Los alcances de la reforma se vieron afectados por el narcotráfico. Las mafias contaminaron la elección popular de alcaldes y más tarde la de gobernadores, empleando las reformas como caballo de Troya para garantizar y legalizar parcialmente su poder de facto. Los carteles de la droga, la guerrilla y los paramilitares viciaron las reformas y frustraron el propósito de profundizar la democracia. La elección directa de las autoridades locales, que en algunas partes como Bogotá, Barranquilla, Cali, Sogamoso, la Dorada, Cúcuta, Medellín sirvió para el surgimiento de nuevas alternativas políticas, en otras, especialmente en las zonas rurales, es el medio para que la ilegalidad capture el Estado.
2. Unión patriótica: Crónica de un exterminio anunciado El ambiente político al comienzo del gobierno era altamente positivo. Esa circunstancia se reflejó en la popularidad del Presidente que le sirvió de escudo frente a sectores del ejército y del establecimiento, que se oponían a la modificación de la política de su antecesor y calificaban como derrota del Estado las negociaciones con los grupos subversivos. El respaldo ciudadano, tanto al proceso de paz cómo a las reformas, crecía con anuncios como el de Jaime Bateman al afirmar: “nosotros queremos al M19 como un partido político dentro de la legalidad” .
Para adelantar el proceso el gobierno creó una Comisión de Paz y convocó un gran diálogo nacional, alrededor de temas ligados con la reforma de la Constitución y el Estado. La metodología adoptada fue la creación de cuatro subcomisiones en las que tenían asiento civiles, generales retirados, representantes del clero y de los partidos Liberal, Conservador y Comunista, este último era la única representación de izquierda en la instancia negociadora.
Su actividad, con el tiempo, fue restando dinamismo a medida que el proceso de paz perdía el respaldo de la clase política y sectores militares ejercían presión sobre el gobierno y las guerrillas para romper los diálogos. Pero esas dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera aprobar
del Congreso la ley 35 de 1982, la cual concedía una amnistía que a diferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y respondía a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmente el M19 y las FARC .
Con la amnistía se buscó allanar el camino para que la oposición armada se convirtiera en oposición democrática, previa realización de reformas como la institucionalización de los partidos políticos, la adopción de un estatuto de oposición, un régimen de financiación de campañas, el impulso a la descentralización y la elección popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzo
democratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempo para que el gobierno se diera cuenta que no existía voluntad de renunciar a las armas, como insinuó el M19 antes de la amnistía, aunque debe precisarse que ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pública, que la amnistía no era la paz90 .
En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar la lucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno, que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo terminaron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, en noviembre de ese año.
A pesar del desgaste natural que significó para el gobierno el proceso, consiguió
suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejército de Liberación Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimiento de Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de Virgilio Barco únicamente permanecían las negociaciones con las FARC, que se iniciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con la Comisión de Paz, después de que indicara al gobierno su interés por adelantar conversaciones con el fin de llegar a “acuerdos91 ”. Ese primer contacto permitió adelantar diálogos conducentes al “Acuerdo de la Uribe”92 suscrito dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera aprobar del Congreso la ley 35 de 1982, la cual concedía una amnistía que a diferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y respondía a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmente el M19 y las FARC89 .
Con la amnistía se buscó allanar el camino para que la oposición armada se convirtiera en oposición democrática, previa realización de reformas como la institucionalización de los partidos políticos, la adopción de un estatuto de oposición, un régimen de financiación de campañas, el impulso a la descentralización y la elección popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzo
democratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempo para que el gobierno se diera cuenta que no existía voluntad de renunciar a las armas, como insinuó el M19 antes de la amnistía, aunque debe precisarse que ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pública, que la amnistía no era la paz .
En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar la lucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno, que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo terminaron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, en noviembre de ese año.
A pesar del desgaste natural que significó para el gobierno el proceso, consiguió suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejército de Liberación Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimiento de Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de Virgilio Barco únicamente permanecían las negociaciones con las FARC, que se iniciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con la Comisión de Paz, después de que indicara al gobierno su interés por adelantar conversaciones con el fin de llegar a “acuerdos91 ”. Ese primer contacto permitió adelantar diálogos conducentes al “Acuerdo de la Uribe” suscrito una forma de lucha de masas de gran importancia, no solamente porque en ella participan millones de personas, sino porque cualifican la acción de masas en una confrontación política en que se ponen en uso, no solo los grandes medios de comunicación social, sino la reunión, el mitin, la concentración, la movilización, la conversación, el comentario familiar, entre amigos y compañeros de trabajo, en pocas palabras entre la gente que habla y oye”. “Pero todavía es más importante que a través de las campañas electorales llevemos nuestras concepciones revolucionarias a las masas del pueblo quien es, el que al fin y al cabo, tendrá que definir la confrontación por el cambio, cuando rompa las cadenas que lo atan a la ideología burguesa”96 .
La tregua pactada con las FARC permitió fundar la Unión Patriótica cuya columna vertebral era el antiguo Partido Comunista Colombiano, lo que no obsta, para que la nueva organización se constituya como la tercera fuerza política en el país, con carácter de oposición y en la que sus fundadores aspiran representar a los ciudadanos y movimientos sociales que rechazan la hegemonía bipartidista97 .
La Unión Patriótica se define en sus estatutos98 como un movimiento “amplio de convergencia democrática” que busca la realización de reformas políticas, económicas y sociales, orientadas a la consecución de la paz. Los días 14, 15 y 16 de noviembre de 1985 realiza en Bogotá D.C. su primer congreso, en el que aprueba su programa político, reconociéndose como “frente amplio, en el cual tiene cabida todos los sectores sociales, partidos políticos, organizaciones gremiales, etc., interesados en impulsar el proceso de apertura democrática y defender la soberanía e independencia de la nación”. Su propuesta programática es coherente con las demandas expresadas en la plataforma política de las FARC100 y enfatizaba en los siguientes temas:
a. Eliminación del monopolio bipartidista. Supresión del parágrafo del artículo 120 de la Constitución que “ha impedido en la práctica la presencia de una oposición legal y con garantías”. Implementación del sistema de cuociente electoral para beneficiar la representación de las minorías políticas y reforma a la organización electoral para sustraerla de la influencia bipartidista.
b. Levantamiento del estado de sitio, rechazo a la violación de los derechos humanos, torturas y desapariciones por parte de la fuerza pública, grupos paramilitares y terroristas. Reforma de la policía y subordinación de la fuerza pública al poder civil.
c. Exclusión de los requisitos que “exigen parcialidad política” para la integración de la Rama Judicial y las altas cortes.
d. Soberanía popular: plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa.
e. Elección popular de alcaldes, gobernadores, procurador y contralor.
f. Convocatoria de una Asamblea Popular Constituyente.
g. Reactivación de la economía, alza de salarios, congelación del costo de la canasta familiar, planes de empleo, protección de la producción nacional, derogatoria del IVA, aumento de impuestos a terratenientes y monopolios, nacionalización de los recursos naturales, de la banca y los monopolios, declaratoria de la deuda externa como socialmente impagable, negativa a los planes de ajuste estructural, reforma agraria y urbana, etc
Con esos planteamientos la UP pretendió recoger la creciente inconformidad respecto a los partidos tradicionales y convertirse en un espacio pluralista del que pudieran hacer parte integrantes de esos mismos partidos y sectores sociales, sin renunciar a su afiliación partidista, sus convicciones ideológicas y religiosas. Este propósito se pudo concretar parcialmente en las coaliciones con sectores liberales que realizaron en diferentes regiones del país, pero encontró serias dificultades debido a la fuerte preeminencia del Partido Comunista.
Vale la pena destacar el carácter participativo de su modelo de organización en lo relacionado con la conformación de sus instancias de decisión, que se originaban en el voto directo de los militantes en las veredas y barrios. También, se debe resaltar el esfuerzo por conquistar una amplia militancia, la intensa actividad de organización en los sectores populares, la masiva afiliación de ciudadanos101 y la participación en movilizaciones campesinas. Otros aspectos que diferenciaban a la UP de los partidos tradicionales, eran la forma institucional y pretendidamente democrática con que se designaban los candidatos a cargos de elección popular102 y la aceptación por parte de la bancada parlamentaria de las directrices que dictaba la Coordinadora Nacional del movimiento. En la Unión Patriótica estaba claro que la representación popular de los parlamentarios la debían al partido, por lo cual no les era dable actuar a su libre albedrío en el Congreso. El modelo de organización y de conducta política se replicaba hasta los municipios.
Jacobo Arenas, el máximo ideólogo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y quien lanzó la propuesta que concluyó con la creación de la Unión Patriótica, la presentó como un paso adelante en la pacificación del país, aun cuando existen versiones que señalan que se trataba de la aplicación de la vieja consigna comunista de combinación de todas las formas de lucha, tal y como se describió anteriormente. Esa interpretación, apunta asubrayar que las FARC tenían un doble juego: por un lado, su fortalecimiento militar y mayor cobertura geográfica y por otro, el crecimiento político de su organización con la actividad legal de su partido, lo que produjo dentro de los enemigos del proceso de paz, muchos de los cuales tenían estrechas relaciones con la clase política, el narcotráfico y sectores del ejército, la decisión de adelantar una guerra sucia en su contra.
A medida que la UP se constituía, comenzaron a presentarse múltiples asesinatos
de sus dirigentes y líderes populares que no pararon, a pesar que el Presidente Betancur solicitó al Procurador investigar las conexiones existentes entre la fuerza pública y grupos dedicados a desestabilizar el proceso de paz y de su voluntad para desmantelarlos. El paramilitarismo se convirtió en el principal obstáculo de cualquier empeño por garantizar el éxito de la pacificación.
La eliminación física de los dirigentes y miembros de la Unión Patriótica se empleó para sacarla del juego democrático. Esta vez, las restricciones para la oposición no se derivaban de normas constitucionales que impidieran su participación autónoma y directa en la contienda política, tampoco el problema más grave que enfrentaba estaba relacionado con la limitación que imponía el parágrafo del artículo 120 de la Constitución. El obstáculo principal era el desconocimiento del más elemental de los derechos: el derecho a la vida y respondía a la resistencia de poderosas capas de la sociedad colombiana que veían en la UP una amenaza creciente. Como lo recuerda Pécaut: “Su objetivo parece ser ante todo impedir que la UP pueda tomar parte en las elecciones municipales de 1988. La extrema derecha considera en efecto con pánico la idea de que la coalición comunista pueda conquistar diversas alcaldías”.
La guerra sucia tiene otras dos facetas. Además de haber sido un instrumento de intereses políticos y económicos que buscaban beneficiarse asesinando la oposición, provocando la renuncia de las FARC a la tregua, la terminación del proceso de paz y el restablecimiento de la utilización plena del poder coercitivo del Estado, se ejerció como un elemento central del combate a ese grupo subversivo, sobre la base de confundir los militantes de la Unión Patriótica con los de la guerrilla, a pesar de que sus directivos en múltiples oportunidades afirmaron la independencia del movimiento político frente a la lucha armada. Al respecto, los líderes de la UP reconocen que hay quienes afirman que “las fuerzas represivas consideran que esos dirigentes locales, con arraigo en las masas, constituyen el eslabón real entre la dirección y la base y por lo mismo el soporte de la organización política; de ahí que la reacción pensaba que matándolos se desvertebraría el Partido Comunista o la UP, o las FARC, puesto que para la extrema derecha estas tres organizaciones son la misma cosa” .
Los encargados de “operativizar” la guerra sucia fueron grupos paramilitares.
Con operaciones de limpieza social, su acción comenzó ligada al narcotráfico105 a principios de la década de los ochenta106; posteriormente, la violencia se dirigió contra líderes sociales y políticos sospechosos de tener
relaciones con organizaciones subversivas, hasta llegar a todos los que
pensaban distinto. De esa manera, sindicalistas, líderes políticos y campesinos,
profesores universitarios, jueces y funcionarios públicos fueron ultimados.
El poder de esos grupos, muchos de los cuales eran originariamente
dominados por sectores de la fuerza pública107 , se desbocó hasta enfrentarse
con el propio Estado108 . De acuerdo al informe dado a conocer por la
Procuraduría General de la Nación en 1983, los paramilitares operaban en
coordinación con miembros del ejército109 .
En este escenario la UP se convierte en el objetivo paramilitar110 . En 1990 el
entonces presidente de la agrupación Oscar José Dueñas Ruiz afirma que
son cerca de mil cien los integrantes la organización asesinados en la absolu
ta impunidad111 . Los actos de barbarie contra los militantes de la Unión Patriótica
se multiplicaron en el gobierno de Virgilio Barco y arrojaron, según
cifras del movimiento, dos candidatos presidenciales, cinco congresistas, y
diputados, setenta y tres concejales, tres consejeros intendenciales y nueve
alcaldes asesinados. Los ataques a los líderes aumentaban al mismo ritmo
que el respaldo popular. En efecto, es posible que los resultados obtenidos
en las elecciones de 1986 fomentaran la respuesta violenta de la extrema
derecha. La UP en su primera incursión electoral consigue elegir catorce
congresistas, entre ellos dos excomandantes guerrilleros (Braulio Herrera e
Iván Márquez) y trescientos veintitrés concejales. Sus resultados no tenían
antecedente en las organizaciones de izquierda. El 9 de marzo de ese año el
movimiento obtiene 103.001 votos en listas propias y 157.978 en listas de
coalición para la elección del Senado. El resultado también es favorable en
Cámara: 137.134 votos, para asambleas: 148.767 y concejos: 202.406. Pero
el más importante de todos los respaldos fue el obtenido por Juan Jaime
Hernando Pardo Leal como candidato presidencial: 328.752 sufragios.
Pardo Leal era un prestigioso abogado, profesor de la Universidad Nacional
y el reemplazo de Jacobo Arenas en la candidatura presidencial del movimiento.
Para el congreso fundacional de la UP sus impulsores previeron el
lanzamiento de la candidatura del jefe guerrillero, pero la toma del Palacio
de Justicia por parte del M19 coincidió con el acto y terminó por abortar la
presencia de Arenas en Bogotá. El ambiente de inseguridad y el deterioro del
proceso de paz llevaron al retiro de su aspiración y a que Pardo Leal enfrentara
en 1986 a los candidatos de los partidos tradicionales.
En las elecciones de mitaca de 1988, en las que se estrena la elección popular de alcaldes, la UP elige dieciocho burgomaestres, doscientos cincuenta y seis concejales y nueve diputados. En 1990, perdió cinco curules en el parlamento y cuatro alcaldías, creció en cuatro el número de diputados y eligió doscientos diecisiete concejales. Su votación parecía aumentar: al senado en coalición con otras fuerzas políticas, entre ellas el Liberalismo, alcanzó 307.163 votos, más el respaldo dado a la lista del Partido Comunista en Cundinamarca que obtuvo 35.274. Los candidatos a la Cámara fueron respaldados por 249.240 ciudadanos. Las estadísticas de ese año la señalan como la tercera fuerza política, aún con el ingreso de la Alianza Democrática M19 a la competencia electoral.
A pesar de ser una organización probada electoralmente, la UP no pudo participar en los comicios presidenciales de 1990. El asesinato como estrategia en su contra se efectuaba desde septiembre de 1984 en Puerto Boyacá112 y se creyó que su punto más alto se cumplía tres años después, con el atentado que le costo la vida a Jaime Pardo Leal. Pero la campaña de terror contra los miembros de la organización se extendió hasta su desaparición prácticamente decretada con el homicidio de Bernardo Jaramillo Ossa, que reemplazó a Pardo en la dirección upecista. La respuesta de los miembros de la UP fue acudir a la protección del Estado, la denuncia internacional, la movilización ciudadana y a intentos de toma pacífica de entidades públicas,
todo para presionar una actitud más vigorosa del gobierno frente a los grupos
paramilitares. Nada de eso funcionó.
Jaramillo, un hombre carismático, pertenecía a las nuevas generaciones de izquierda. Al igual que la mayoría de los dirigentes de la misma línea política, tuvo la oportunidad de estudiar en las escuelas de formación que en el exterior tenía el comunismo, su estadía coincidió con el surgimiento de tesis de renovación como la Perestroika, que recorrían algunos de los países de la cortina de hierro. Inspirado en esas corrientes, planteó un debate ideológico en el interior de la UP y el Partido Comunista, el cual creó divisiones internas y fue explotado a favor de quienes pretendían que esa agrupación tuviera menos influencia en la dirección de la convergencia que proponía el movimiento. Sin duda, además de las dificultades de la persecución, un elemento que llevó al fracaso de la Unión Patriótica, fueron las crisis internas.
Con la muerte de Jaramillo Ossa sobreviene la renuncia a la Dirección Nacional de la UP de importantes dirigentes como Diego Montaña Cuellar y Angelino Garzón, quienes se suman a la Alianza Democrática convocada por los exguerrilleros del Movimiento 19 de Abril y dan una fuerte estocada a lo que quedaba de la organización. Los integrantes de la UP observaron, desde la reintegración a la vida civil del M19, la posibilidad de construir un frente de acción política común que nunca pudo concretarse113 ; por el contrario, el vertiginoso ascenso de los excombatientes fue un factor definitivo en las derrotas electorales que se avecinaron. Se pueden aventurar dos explicaciones
a esa actitud del M19: por una parte, el movimiento naciente debía estar preocupado por evitar el exterminio causado por la extrema derecha y el cual se asociaba con la vinculación que se adjudicaba a la UP con las FARC, pero al mismo tiempo, el primer competidor a vencer era la propia Unión Patriótica, por entonces la fuerza política que seguía en importancia a los partidos tradicionales.
El panorama se oscurece más para la UP en el agitado proceso político que vive el país entre 1990 y 1991. Se declara como partido político de oposición ante la coalición gobernante conformada por los partidos tradicionales, la AD M19 y el movimiento de Salvación Nacional y la política de modernización y apertura económica, que no dudan de calificar como neoliberal. El resultado es el marginamiento por parte del gobierno de Cesar Gaviria, aún antes de la posesión, a propósito del acuerdo político que dio vía libre a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente.
La UP decide oponerse al temario fijado como límite a la constituyente y pretende integrar una lista de unidad de oposición. Los resultados el 9 de diciembre de 1991, fecha en la que se eligen los 70 integrantes de la asamblea, no son los mejores: sólo elige dos delegatarios y es sobrepasado ampliamente por la nueva tercera fuerza: la AD M19. El movimiento trató de recuperarse en las elecciones al Congreso de 1991, obteniendo 79.753 votos para las elecciones de Senado y 94.393 para las de Cámara de Representantes, que le bastaron para elegir un miembro del senado y tres de la cámara.
En 1994 participa en las elecciones como Partido Comunista Colombiano y elige al Senado a Manuel Cepeda Vargas, con 51.032 sufragios. Cepeda es asesinado por paramilitares en los primeros días del mes de agosto del mismo año y remplazado por Hernán Motta Motta. Para la Cámara el partido obtiene 39.891 votos y no logra ningún escaño.
La Unión Patriótica constituyó un esfuerzo importante que debe tenerse en cuenta para reconocer los graves problemas que enfrenta la oposición política en Colombia y la consolidación de los procesos de paz. Si bien, presentó contradicciones internas, éstas son características de la lucha política y no fueron la razón principal de su fracaso como alternativa al bipartidismo.
No se debe titubear, para reconocer que su proyecto político se frustró en medio de una ola creciente de asesinatos y amenazas que acabaron con la vida y tranquilidad de cientos de compatriotas, que escogieron a la UP como vehículo para expresar sus demandas ciudadanas. La desaparición de ese movimiento, lejos de contribuir a la paz del país, ha servido a los instigadores de la guerra contra las instituciones democráticas para argumentar que el cambio político, económico y social no es posible sin la fuerza de los fusiles. El desafío que tiene la sociedad colombiana es demostrar que las transformaciones operadas a partir de 1990, son un paso importante para que dichas aspiraciones puedan concretarse en democracia y encontrar el camino para que los sectores de oposición armada puedan participar abiertamente en la política nacional.
D. EL ESQUEMA GOBIERNO – OPOSICIÓN
Finalizado el gobierno Betancur, la mayoría de los ciudadanos expresaron
su apoyo al candidato liberal a la Presidencia de la República Virgilio Barco.
Con base en el antecedente del gobierno conservador, relacionado con la
interpretación del parágrafo del artículo 120 y la decisión unilateral de designar
los representantes del Liberalismo en el gabinete, se abrió campo la
idea de que el país debía realizar un cambio de régimen político, que dejara en el pasado la connivencia burocrática del Frente Nacional y buscara recuperar la identidad de los partidos, su capacidad de representación y de agregación de intereses ciudadanos en programas de gobierno. En ese objetivo, tanto liberales y conservadores, coincidieron “formalmente” en la necesidad de adoptar lo que se llamo el “esquema gobierno-oposición”.
El nuevo presidente realizó una campaña marcadamente liberal, en la que anunció que se proponía llevar a cabo un gobierno de partido y exhortaba al Conservatismo a adoptar la oposición. En su programa de gobierno114 reconocía la distancia entre la sociedad civil y el Estado, la negativa percepción que tenían los ciudadanos de la acción de la administración pública frente a la solución de sus problemas y a sus niveles de transparencia, la incapacidad para garantizar la seguridad y la inexistencia de canales institucionales para expresar la inconformidad, la protesta y las demandas sociales. Desde el punto de vista liberal, todo ello se agravaba con la falta de oposición de uno de los dos partidos y justificaba un programa de reformas institucionales que le devolviera credibilidad al Estado y posibilitara que las colectividades políticas recobraran la legitimidad pérdida, en medio de los pactos de cogobierno
Entre las iniciativas que anunció en la campaña electoral, además del esquema gobierno oposición, estaba el perfeccionamiento del marco legal que regula a los partidos políticos y un estatuto de oposición que “asegurará un régimen de libertades y facilidades para su ejercicio, a todos los partidos, sectores o movimientos que tengan a bien realizarla”115 . Del mismo modo, planteó la circunscripción nacional para facilitar el acceso a las corporaciones públicas de las minorías, mecanismos de participación como el referendo y la revocatoria de los alcaldes elegidos popularmente y una reforma constitucional para eliminar el parágrafo del artículo 120, con el fin de “retornar plenamente al libre juego democrático” que supone un partido de gobierno y uno o más de oposición.
En su discurso de posesión ratificó lo dicho en las plazas públicas: “Me propongo, porque así lo permite la Constitución, organizar un gobierno que ejecutará, con espíritu nacional, el programa liberal que sirvió de bandera para que el pueblo, libre y democráticamente, me eligiera para gobernarlo en el próximo cuatrienio. La decisión sobre si coopera o no en la ejecución de esa tarea, como también lo contempla la Constitución, le corresponde al Partido Conservador” .
Para Barco, la nueva relación entre el gobierno y la oposición desbordaba el ámbito del sistema político para ser una estrategia central en la consecución de la paz. En varias ocasiones señaló que la desmovilización de la subversión no se alcanzaba con la firma de acuerdos, sino con la realización de reformas políticas, económicas y sociales. Por eso, para el Presidente, el esquema gobierno – oposición demostraba a los grupos guerrilleros que en Colombia se habían creado las condiciones para llegar, a través de las elecciones, a las posiciones de dirección del Estado. Del mismo modo, probaba que era posible el ejercicio legal de la oposición y que los grupos guerrilleros podían ser opciones democráticas de poder. La reconciliación pasaba por crear canales para la protesta democrática, luchar contra la corrupción, alcanzar un gobierno más eficiente, asumir la responsabilidad política que tienen los gobiernos y solucionar pacíficamente los conflictos, lo que tenía relación directa con la existencia de una fuerte, sólida, monolítica y leal oposición política.
El respaldo popular a su propuesta de gobierno - programa y la aplastante derrota del Conservatismo ayudó a que Barco, únicamente con el propósito de cumplir con la “adecuada y equitativa” representación señalada por la Carta, designara unilateralmente a tres ministros conservadores en las carteras de salud, desarrollo económico y comunicaciones117 . Los nombramientos no se consultaron al Directorio Nacional Conservador, tanto en lo referido al número de representantes en el gabinete, como a sus nombres, lo que propició que el Conservatismo no aceptara participar en el gobierno nacional.
Esa respuesta al Presidente, ratificaba la declaración pública dada a conocer dos días después de las elecciones, a través del expresidente Misael Pastrana118 , en la que el partido declaraba la oposición reflexiva.
La decisión conservadora, a pesar de las múltiples exaltaciones que le hiciera el Ministro de Gobierno Fernando Cepeda Ulloa en los debates parlamentarios, no fue fácil. En verdad, el Partido Conservador, quien constitucionalmente tenía el derecho de reclamar la participación en el ejecutivo, se vio arrastrado por hechos políticos a asumir un rol que ideológica y pragmáticamente rechazaba. El expresidente Pastrana, una vez conocidos los resultados electorales y la abrumadora mayoría liberal, reconoció que “el veredicto de las urnas le ha sido ampliamente favorable al candidato del Partido Liberal, y a su propuesta de gobierno de partido”119 .
Anotó, que estaba en desacuerdo con éste por “considerar que no era concordante con el espíritu nacional” que ordenaba la Constitución, pero que “la institución de forzosa coparticipación constitucional ha languidecido”.
Esa fue la actitud del Partido Conservador reiterada por sus representantes y senadores en el Congreso Nacional, dentro de los cuales no faltaron quienes consideraban un error garrafal no reclamar la participación que le correspondía en el ejecutivo.
La declaratoria de oposición, no impidió que Pastrana señalara áreas en las que el Conservatismo prestaría colaboración al gobierno: paz, lucha contra el narcotráfico, estatuto de la oposición, manejo de los medios de comunicación y un pacto social para mejorar las condiciones de vida de los colombianos.
1. El Problema Burocrático
A la renuncia a cargos en el gabinete, se adicionó la negativa a que nombraran gobernadores de su partido. Barco les propuso que aceptaran la designación de secretarios de despacho en las administraciones departamentales.
La respuesta conservadora fue la misma. Frente a la nominación de alcaldes municipales, posiciones claves considerando que dos años después debía efectuarse la primera elección popular, el Directorio Nacional Conservador decidió asumir igual conducta, a pesar que la directriz del gobierno era clara: los alcaldes pertenecerán al partido que haya sido mayoritario en el respectivo municipio, según los resultados de las elecciones parlamentarias del 9 de marzo de 1986, y si existieran circunstancias excepcionales se debería sacrificar al Liberalismo en beneficio de otras fuerzas políticas.
Detrás de las desaprobaciones no existía realmente un desprendimiento de la influencia mantenida durante años en el Estado. Lo que llevó a los conservadores a asumir la oposición en todos los niveles territoriales del ejecutivo, fue el temor a que el gobierno acudiera al poder nominador para fomentar la división de su partido, no obstante, los compromisos ratificados en el Congreso de no propiciar el transfuguismo. La angustia burocrática llenó las filas conservadoras. No era una situación extraña, debido a la dependencia que desde el Frente Nacional se desarrolló con relación al acceso a los empleos públicos y al presupuesto del Estado, y a la realidad electoral que mostraba como un Conservatismo, que en los años cuarenta ya era minoría, no logró ni siquiera acercarse a las mayorías liberales durante y después de ese período.
Por esa razón, la declaratoria de oposición reflexiva reclamaba la Contraloría General de la Nación, la Procuraduría General y la Superintendecia Bancaria, con el argumento de que se trataba de organismos de control cuyos titulares eran liberales bajo el gobierno conservador de Betancur. También indicaba su voluntad de aceptar gerencias de institutos descentralizados, empresas comerciales del Estado, bancos, empresas de economía mixta, etc.
En el fondo, la pérdida de participación en el gobierno buscaba ser compensada con esas entidades. La Contraloría, por ejemplo, era para la época un baluarte burocrático de inmensas proporciones y capacidad de influencia en el parlamento. A propósito de la elección de Designado, los medios de comunicación denuncian que “la Contraloría se ha convertido en un engendro de enormes poderes que, para muchos, son sólo superados por los del Presidente de la República” 120 . La Revista Semana señaló que el contralor de la época, Rodolfo González, era “el gran elector de los presidentes de la Cámara y de la mayoría de sus comisiones e inclusive, del Presidente de la República Virgilio Barco. Esto, sin mencionar su propia reelección en el cargo de contralor”.
La razón de tanto poder era los cerca de 15.000 puestos disponibles para el clientelismo y la satisfacción de intereses de los congresistas. El impacto para la reproducción electoral era grande: “en términos directos, cada puesto tiene que generar entre 10 y 15 votos. Pero estos beneficios directos son insignificantes al lado de los indirectos. Un gamonalito de barrio que contro la 400 votos, puede cambiar de jefe si éste no es capaz de mantenerle al pariente que tiene colocado en la Contraloría”.
Con el objeto de evitar que el esquema gobierno - oposición generara incertidumbre
en los funcionarios públicos y la burocracia se convirtiera en un factor central de la relación entre los dos partidos, el Presidente diferenció entre ejecutivo y administración. Así lo hizo en el discurso de posesión y en carta de ese mismo día al Conservatismo. La idea era dejar sentando que la administración no obedecía a criterios partidistas, que estaba abierta a todos los colombianos y que la vinculación o separación de las personas de los cargos públicos debía atender razones de merito y no de tipo partidista. Era un concepto muy avanzado, teniendo en cuenta que desde el plebiscito de 1957 los empleos públicos eran repartidos de acuerdo a la filiación partidista.
Para el Conservatismo era importante neutralizar el poder de nombramiento del partido de gobierno, para lo cual reclamó la carrera administrativa, la estabilización de la nómina oficial y la creación de una Comisión de Vigilancia Política y Administrativa. El problema burocrático ocupó el centro de la discusión del esquema gobierno – oposición en sus primeros meses.La audaz propuesta de Barco se prestó a múltiples interpretaciones. Algunos señalaron que se trataba de imponer una hegemonía partidista, otros, especialmente los dirigentes de izquierda y algunos académicos, creyeron ver en la nueva relación de los dos partidos tradicionales su afán por relegitimarse y mantener el espectro político limitado al bipartidismo. Para ellos, la legitimidad del sistema político dependía, más que de la existencia de un gobierno de partido y uno de oposición, de una real apertura de la democracia colombiana .
Incuestionablemente, como lo reconoció el propio Presidente, el experimento se basaba en el bipartidismo124 y como tal, aunque no negaba la oposición que anunció desde el principio la Unión Patriótica, reconocía que el funcionamiento del esquema gobierno – oposición se sustentaba en la aceptación del Partido Conservador de no hacer parte del gobierno y de estar dispuesto a ejercer la oposición. Esa interpretación del modelo respondía a la misma redacción del parágrafo citado. La disposición constitucional establecía que la participación del partido mayoritario, distinto al del Presidente de la República, era obligatoria, con lo cual, en principio el esquema planteado estaba sujeto a la decisión de la colectividad política que hubiera obtenido la segunda votación más alta en las elecciones. La participación en el gobierno era un derecho del Conservatismo, al cual renunció para asumir la oposición.
Las dificultades para implementar el esquema iban desde el escepticismo de diversos sectores, la falta de cultura política que permitiera a los ciudadanos y a los dirigentes políticos entender que era posible un modelo en el cual la oposición pacífica reemplazaba el cogobierno, la dependencia del poder del Estado para la reproducción electoral, la visión patrimonialista de lo público, la intolerancia de grupos de extrema derecha frente a la oposición de izquierda, hasta la desconfianza existente entre los dos partidos principales.
Para el Conservatismo, desde las primeras semanas de su aplicación, se comenzó a configurar “una peligrosa simbiosis entre el gobierno de partido y el partido de gobierno, donde ya es difícil distinguir quiénes son los funcionarios públicos y quiénes los miembros de las directivas políticas oficiales”. Los debates citados por los congresistas conservadores reflejaron la preocupación por el control del Estado y la necesidad de un estatuto de oposición, del que en pasadas administraciones se habló, pero solo ahora, cuando uno de los dos partidos tradicionales estaba al margen del poder, parecía tener valor.
2. Garantías para la Oposición
El gobierno señaló, múltiples veces, su voluntad de dar plenas garantías y generar las condiciones para el ejercicio de la oposición. Con ese propósito se pretendió realzar la importancia del Congreso Nacional126 , dado que es el escenario natural para ejercerla. El parlamento posibilita el control político, las explicaciones del ejecutivo ante el legislativo y la opinión pública, al igual que es un canal de difusión que debe aprovechar el partido de oposición para presentar su punto de vista y promoverse como alternativa de gobierno. Al examinar los debates efectuados en el Congreso entre el 14 de agosto y el 12 de noviembre de 1986127 , se deducen las garantías que se ofrecen a la oposición. En consideración de Cepeda Ulloa no es necesario expedir un
estatuto de oposición, pues las garantías para su libre ejercicio estaban consignadas
en la Constitución y en las leyes. Lo que se requería era el desarrollo preciso de algunos mecanismos, por medio de normas jurídicas o de acuerdos entre los partidos. Pero la visión conservadora era otra: “ni la constitución política que es norma de conducta colectiva, puede invocarse mañosamente, como marco suficiente y adecuado para eludir los acuerdos que conduzcan a la aprobación de un Estatuto Legal que consagre los derechos de la oposición” .
Entre las garantías que el gobierno señalaba como vigentes estaban: la libertad de pensamiento, expresión, prensa, asociación, reunión, enseñanza, trabajo, el habeas corpus, los derechos de voto, debido proceso, petición, información, propiedad privada e inclusive, los impuestos no confiscatorios.
De esa manera, se confundían derechos fundamentales, predicables de cualquier persona, con las garantías y derechos que deben tener los partidos políticos para ejercer la oposición.
Ante las acusaciones de parlamentarios como Fabio Valencia o Álvaro Leyva, la administración Barco ratificó que ya existía un estatuto de oposición del cual hacían parte normas que garantizaban la representación de las minorías en el Consejo Nacional Electoral y en las mesas directivas de las cámaras, la prohibición de intervención en política de funcionarios del Estado, la ley 25 de 1983 que reglamenta el articulo 28 de la Constitución, el estatuto de los partidos que consagra el derecho a acceder a la televisión y la radio oficial a las organizaciones políticas con personería jurídica. También el nuevo régimen electoral, los tipos penales que describen los delitos contra el sufragio, el sistema de representación proporcional y las inhabilidades de funcionarios para ser elegidos.
Por otro lado, para Virgilio Barco, la oposición requería herramientas tales como el acceso a la información y mecanismos de divulgación de sus críticas y planteamientos. En ese objetivo, el gobierno asumió el compromiso de brindar los medios de comunicación de propiedad estatal, también destacó la necesidad de que los parlamentarios de oposición accedieran a información y asesoría técnica que los habilitara para fiscalizar al ejecutivo.
Dentro del proceso de definición de reglas para el funcionamiento del esquema gobierno – oposición, los movimientos políticos y el gobierno presentaron iniciativas como la modificación del artículo 28 de la carta (UP), el derecho de replica (Conservatismo), la dedicación exclusiva de sesiones para control político, mejorar los mecanismos de acceso a los documentos oficiales y el servicio técnico del Congreso (Barco).
El Partido Conservador instituyó una organización interna sin antecedente en los partidos colombianos. Para enfrentar al gobierno con capacidad técnica y argumentativa, creó un “Gabinete en la Sombra”, integrado por comités de dirigentes y especialistas en las materias de cada una de las carteras gubernamentales y los departamentos administrativos de Planeación Nacional y Servicio Civil. Su función consistía en analizar las políticas sectoriales de la administración liberal, asesorar a los congresistas respecto de las iniciativas legislativas del gobierno y preparar proyectos de ley.
3. Al Reencuentro
A comienzos de 1988 el Presidente Barco planteó acudir a un referendo para reformar la Constitución. La propuesta cobijaba el estado de sitio, la administración de justicia, la creación de organismos capaces de proteger los derechos y las libertades de los ciudadanos, el Congreso y los partidos políticos, entre otros. La búsqueda de rutas alternativas al artículo 218 de la Constitución respondía a las dificultades de llevar a cabo, a través del legislativo, una profunda reforma al Estado y a las reglas de juego de la política. Observadores señalaron que la democracia colombiana estaba bloqueada al no encontrarse procedimiento que le admitiera transformarse, más aún, cuando los intentos anteriores fueron declarados
inconstitucionales.
La oposición conservadora descartó la realización del referendo en la fecha de las elecciones de alcaldes (marzo de 1988) y sugirió dudas jurídicas129 , pero los diálogos entre el Presidente y Misael Pastrana allanaron los impedimentos y se concretaron en el apoyo a la propuesta. El 20 de febrero de 1988 ambas partes suscribieron lo que se llamó el “El Acuerdo de la Casa de Nariño”130 .
Ese entendimiento de la necesidad de reformas políticas se acompañó de resultados en una política de paz “institucionalizada”131 . En efecto, el Movimiento 19 de Abril, luego de un proceso complejo que incluyó el secuestro del dirigente conservador Álvaro Gómez, suscribió un acuerdo de paz y desmovilización con el gobierno a cambio de transformarse en movimiento político y de la realización de reformas constitucionales. La reincorporación de los exguerrilleros a la lucha política democrática fue acogida, en principio, con cautela por la opinión pública. Su máximo comandante Carlos Pizarro Leóngómez participó en la elección de alcalde de Bogotá con resultado relativamente positivo, dado el corto tiempo de la campaña. Posterior a su asesinato, la recién conformada Alianza Democrática M19 recogió amplio respaldo ciudadano para su candidato Antonio Navarro Wolf. Era el comienzo de la que sería la tercera fuerza más importante y fugaz de la historia del país.
El esquema gobierno – oposición que supone un partido de gobierno y otro de oposición estaba en crisis al finalizar el mandato Barco. Demostración de esto, es el frustrado proyecto de reforma constitucional de 180 artículos que a pesar de ser una propuesta del gobierno y que el Partido Liberal era mayoría en las cámaras, termina hundiéndose en diciembre de 1989 ante la iniciativa parlamentaria de incluir la no extradición de nacionales.
Queda en nada el esquema, cuando el propio presidente es incapaz de que su partido, el mismo que a través de su Comisión Política Central se declaró partido de gobierno, actúe solidariamente con su gestión, como consecuencia de las ambiciones burocráticas y de la creciente influencia de los carteles de la droga.
En ese contexto, el fracaso del esquema tiene que ver con la actitud del Conservatismo que en vez de “ejercer la anunciada oposición reflexiva, se dedicó a entorpecer la labor gubernamental” y del Partido Liberal que “dividido, hizo las veces de oposición frente a un presidente reacio a los manejos de la clase política”.
Terminado el cuatrienio e iniciada la “Revolución Pacífica” con la que se identificaba el programa de Cesar Gaviria, el esquema gobierno – oposición se disolvió y se regresó a los gobiernos de coalición.
E. A MANERA DE SÍNTESIS
El período comprendido entre el final de la alternación y el gobierno Barco se caracterizó por la prolongación del Frente Nacional y de un bipartidismo excluyente. La reforma constitucional de 1968 inició el desmonte del monopolio bipartidista, pero con nuevas fórmulas garantizó un diseño institucional favorable a los dos partidos y al “sistema político del clientelismo”. El espacio político que logró ocupar la oposición parlamentaria en el Frente Nacional se disolvió en los años setenta, dando paso a movilizaciones de grupos sociales que fueron reprimidas mediante el uso de la fuerza del Estado. La criminalización de la protesta y la persecución a los dirigentes de oposición, en el marco de la doctrina de seguridad nacional, impidieron la conformación de organizaciones políticas sólidas distintas a las tradicionales, lo cual desestímulo la oposición política por la vía democrática y sirvió para el crecimiento de las guerrillas que adelantaban la oposición armada.
La iniciativa de Belisario Betancur de propiciar una apertura democrática logró importantes avances en el propósito de relegitimar el Estado y acercarlo a los ciudadanos, pero su contenido se quedó corto ante la necesidad de reformas que institucionalizaran la libre competencia política y garantías para la oposición, entre otras. El resultado más importante de su gestión, en el tema que nos ocupa, es sin lugar a vacilaciones, las negociaciones de paz, las treguas pactadas y la creación de la Unión Patriótica. Lamentablemente, el esfuerzo de edificar una oposición democrática al gobierno y una alternativa a los partidos tradicionales, se perjudicó por el exterminio físico de sus miembros y por la ambivalencia de sus fundadores, entre persistir en la lucha armada y la movilización popular en las urnas.
Así las cosas, a la represión de los setenta se sumo la guerra sucia de los ochenta. En ese contexto, las posibilidades de que el sistema político contara con oposición política en el Congreso se desvanecieron. La única oposición posible, era la que se presentaba en los propios partidos tradicionales. Primero con la postura liberal frente a la administración de Betancur y posteriormente con la implementación del sistema gobierno – oposición.
El segundo caso, a pesar de la vigencia del parágrafo del artículo 120 de la Constitución, marca el final del Frente Nacional y el inicio de relaciones entre los partidos que superan la connivencia burocrática y concentran sus esfuerzos en diferenciarse y dar mayor importancia a los programas de gobierno. La iniciativa afrontó dificultades derivadas de la indisciplina y la fragmentación interna, la ya evidente penetración del narcotráfico en la política, la dependencia del Estado para garantizar la reproducción electoral y la ausencia de mecanismos de cohesión que reemplazarán a la antigua figura de los “jefe naturales”.
La oposición política como práctica no logró consolidarse. La ausencia de nuevos actores, los rezagos del Frente Nacional y la violencia lo impidieron.
En los siguientes cuadros se aprecia la votación obtenida por los partidos en las elecciones presidenciales. Se entiende por oposición en 1974 la votación obtenida por “otros”, entre los que estaba la ANAPO, debido a que liberales y conservadores hacían parte del gobierno. En 1978 la oposición la conforma el Partido Conservador y las demás fuerzas ante un gobierno liberal. En 1982 ese papel lo cumple el Partido Conservador – “Movimiento Nacional” y otras pequeñas organizaciones de izquierda. En 1986 el Liberalismo enfrentó las elecciones como partido de oposición, acompañado por la Unión Patriótica. En 1990 el Conservatismo enfrentó al candidato
del gobierno.
Los resultados electorales igualmente evidencian el enorme peso que mantuvoel bipartidismo luego de la crisis electoral de 1970. Durante las dos
décadas posteriores liberales y conservadores mantuvieron el control del
Estado y dominaron absolutamente las cámaras legislativas. Las gráficas registran
la votación para la Presidencia de la República:
CAPÍTULO III
EL SISTEMA POLÍTICO DEL TRANSFUGUISMO
A. LA REVOLUCIÓN PACÍFICAEL SISTEMA POLÍTICO DEL TRANSFUGUISMO
Al finalizar el gobierno Barco los partidos preparaban el retorno a los “gobiernos nacionales”, esta vez, aprovechando la coyuntura política de convocar una Asamblea Nacional Constituyente. El dos veces ex ministro liberal Cesar Gaviria Trujillo llega a la Presidencia de la República en medio de las elecciones más violentas de la historia reciente. Tres candidatos presidenciales son asesinados, múltiples actos de terrorismo, principalmente del narcotráfico, son el escenario en el que un Partido Conservador dividido entre Rodrigo Lloreda Caicedo y Álvaro Gómez Hurtado compite con un Liberalismo unido, gracias a la primera consulta popular para escoger candidato a la Presidencia.
NOS INTERESA ATODOS Y TODAS .
1 comentario:
Muy interesante la Primera Parte
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